继党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”之后，中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼试点方案》。在经全国人大常委会授权之后，检察机关提起行政公益诉讼制度将正式试水，一种具有中国本土特色的行政公益诉讼模式也即将生成。
尽管国家层面不断对检察机关发挥公益诉讼职能提供了政策性、方向性支持，各级检察机关在提起行政公益诉讼实践方面也展开了积极探索，但理论和实践中的争议仍然存在。在检察机关提起行政公益诉讼的启动之际，从多个层面证实这一模式的比较优势对于消解争议、统一认识具有重要的现实意义。
检察机关提起行政公益诉讼是国家治理体系和能力现代化的题中应有之意。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，法治则是治国理政的基本方式。国家治理法治化是一项复杂而艰巨的社会系统工程。人民检察院是我国宪法所明确规定的“国家的法律监督机关”，检察机关法律监督职能的充分发挥，不仅有助于形成“严密的法治监督体系”，而且能够提升行政权力的运行效能，促进国家和社会良法善治的实现。相比较柔性的检察建议而言，检察机关提起行政公益诉讼具有更为明显的刚性色彩，目的就在于充分发挥检察机关的法律监督职能作用，促进行政机关依法行政、严格执法，加强对国家利益和社会公共利益的保护。及时启动检察机关提起行政公益诉讼，对于修复检察制度在国家治理体系中的应有地位、提升检察机关的法律监督能力都具有重要的现实意义。换言之，在行政公益诉讼的启动主体上，检察机关具备天然的体制优势。
检察机关提起行政公益诉讼是法治政府建设双轮驱动的内在要求。党的十八大和十八届三中全会已经明确将“法治政府基本建成”的时间推后到2020年。从目前的法治建设实践来看，基本建成法治政府可谓时间紧迫、任务繁重、差距明显。党的十八届四中全会提出“努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效”的战略构想，旨在完善法治政府建设的外部驱动机制。将行政检察监督的触角向前延伸、不断加强对行政执法活动过程的监督一直是全国检察机关的努力方向。近年来，一些地方的检察机关针对行政活动过程中的违法作为或不作为发出检察建议、督促行政机关自我纠错的改革创举就值得肯定。在基本建成法治政府已经进入倒计时的关键时刻，适时启动检察机关提起行政公益诉讼，无疑能够形成检察和审判“合力”监督行政权力运行的局面，进而倒逼法治政府建设的提速。及时启动检察机关提起行政公益诉讼，是法治政府建设内部和外部双轮驱动的必然要求。换言之，在行政公益诉讼的启动主体上，检察机关具备天然的制度优势。
检察机关提起行政公益诉讼是其自身拥有各类有利资源的必然结果。作为国家有机体重要组成部分的检察机关拥有充足的人力物力基础，能够有效履行宪法和法律所赋予的监督职责。在过去几年民事公益诉讼的制度实践中，检察机关提起的案件同样居多。在行政公益诉讼中，检察机关凭借其国家法律监督机关的特殊身份和法律地位，同样能够势均力敌地与被诉行政机关在法庭上进行抗衡。就我国当下社会组织的发育程度而言，总体上还不够成熟，要么因缺乏官方支持而陷入发展困境，要么因官方背景深厚而失去监督动力。就公民个人而言，提起行政公益诉讼确有公众参与的价值意蕴，但在公民个人维护私益都尚且存在诸多困难时，又谈何容易通过向人民法院起诉去维护公益？可见，在行政公益诉讼的试点探索阶段，还是应当坚持检察机关相对于社会团体和公民个人提起行政公益诉讼的优先地位，切实提高行政公益诉讼制度运行的质量。换言之，在行政公益诉讼的启动主体上，检察机关具备天然的组织优势。
需要指出的是，肯定检察机关提起行政公益诉讼的优先性，并不是完全排除公民个人和社会组织对提起行政公益诉讼权利的分享。事实上，就具体的个案而言，通过诉讼方式对违法的行政行为加以纠正，确实是一种成本较高的监督方式。同时，国家机关之间的抗衡有可能延误公共利益维护的最佳时机。为此，在行政公益诉讼制度的试点过程中，可以规定人民检察院认为行政行为侵害国家利益或者社会公共利益的，可以向作出行政行为的行政机关提出要求予以纠正的检察建议；行政机关逾期未按要求纠正的，人民检察院才可以提起行政公益诉讼。同时，为了防止检察机关怠于履行提起行政公益诉讼的职责，还可以规定公民个人或者社会组织认为行政行为侵害国家利益或社会公共利益的，可以直接向行政机关提出建议，或者申请人民检察院提起行政公益诉讼。如果行政机关不答复或者人民检察院不提起诉讼时，公民个人或社会组织则有权启动行政公益诉讼。通过这种灵活而务实的规定，就能够最大限度地发挥检察机关提起行政公益诉讼的比较优势，避免出现“不愿”、“不敢”、“不能”监督行政机关的局面，充分展现诉讼手段在维护公益中的力量。
（本文来源：经济日报 作者系华东政法大学教授、博士生导师 章志远）
（责任编辑：周姗姗）
