收费公路的债务风险应未雨绸缪

　　昨日报载，6月30日，交通运输部公布的《2014年全国收费公路统计公报》数据显示，截至2014年底，全国收费公路里程为16.26万公里，全年通行费总收入为3916亿元，主要为收费高速公路贡献。全年收支相抵后，收费公路净亏损1571.1亿元，是2013年的2.4倍。同时各省披露的数据显示，全国25个省份的收费公路出现亏损，仅皖粤浙沪四地为盈余。

　　收费公路制度是中国高等级公路网跨越式发展的基础。传统以政府投资修建、使用者免费的模式，受政府财政规模限制，极大地抑制了供给。从国际视野来看，中国是大国中少有的主干高等级公路以收费公路为主。中国现有公路网中，超过98%的高速公路、61%的一级公路和42%的二级公路，都是收费公路。到目前为止，中国高速公路总里程超过10万公里，居世界第一，可以说全是用路者付费模式的功劳。

　　尽管如此，限于收费公路修建的决策并非完全市场化，中国也修建了大量车流很少的收费公路。公报显示，中国收费公路整体亏损，亏损额逐年扩大，2010年还是整体盈利的，2011年开始亏损，从当年的323亿元扩大到2014年的1571亿元。

　　交通运输部认为，收费公路的债务风险尚且可控，主要原因有二：第一，债务余额下降至3.8万亿元，减少了近10%，第二，通行费收入用于可偿债的资金仍可覆盖付息需求。整体来看，确实如此。但交通部忽略了一个非常重要的问题，收费公路修建并非以国家为主体，而是以地方政府为主体，尤其是省级政府。衡量收费公路的债务风险不能看全国平均水平，而要看各省的情况。

　　从全国来看，2014年的亏损额占通行费收入的比重为40%，亦即每赚10块钱，要亏损4块钱。分省来看，高达14个省的亏损额占通行费收入比重超过全国平均水平，其中陕西省的数值高达204%，每赚10块钱的通行费，陕西省的收费公路要亏约20块。相反浙江、广东、江苏等地的收费公路不仅处于盈余状态，通行费收入总额也居全国前列，三省的通行费合计占全国的26%。只是各省收费公路的经营是独立的，浙江的盈余不可能去补贴陕西的亏损。

　　以云南、贵州、陕西为代表的地方政府，高速公路等收费公路的修建已经过剩，甚至超过了当地经济发展的需求，其风险也未必是当地财政可以覆盖的。某些地区的公路融资主体的城投债在银行间市场也频传违约风险，公开信息显示，云南等地区的城投债，有时会出现无价无市的局面，市场已经用实际行动表示了他们对云南基础设施投资前景的看法。

　　近几年，陕西、云南、山东等亏损额较大的省份，已经缩减了高速公路等收费公路的建设，陕西的高速公路里程增长从2012年的7.4%降到2014年的2.4%，而云南同期则从7.2%降到1.3%。但贵州、新疆等地还保持了20%以上的增长，未来的债务值得关注。

　　交通运输部认为，待大规模建设高峰过去，路网处于稳定完善，届时债务规模会逐步下降，收费公路的偿债能力将不断增强，直至偿还全部债务。这一结论是建立在所有的公路上的车流都会增加的假设上，事实却未必如此。随着中国进一步城市化，人口、经济主体逐步向特大城市圈和区域中心城市集中，中西部不发达地区的很多现存和规划中的路网的车流不一定乐观。这是否意味着我们要及早筹划如何处置这些路网对应的债务风险，以未雨绸缪？

　　（作者是上海金融与法律研究院研究员）