负面清单的正面效应

张建辉绘（人民视觉）

　　企业热情迸发

　　上海自贸区新设立企业数量超出前20年设立企业数量的总和

　　上海徐家汇，上实大厦，矢田部拓彦在办公室忙碌着。身为JTB（原日本交通公社，现统称JTB）中国事务所所长、佳天美上海国际旅行社总经理的他，如今又多了一个职务：上海佳途国际旅行社社长。这个旅行社成立于今年8月，是依据上海自贸区负面清单申请成立的第一家国际旅行社。

　　“幸好有了负面清单管理，我们才可能成立新的国际旅行社，为业务转型提供了可能。”矢田部说。

　　JTB是日本和亚洲最大的旅行集团，1980年进入北京和上海，主营业务是入境游。但近年来，中国已从较大的游客输入国变成最大的游客输出国。2010年，佳天美在上海接待的日本游客达到近8万人次，此后，日本进入中国的游客数一路下滑，现在年接待数量仅为2万人。相反，中国人出境游增长迅猛。

　　“我们非常希望承接出境游业务，但按有关规定，外商独资企业不能承接出境游业务。即使成立合资公司，也不知道是否可以获得许可，我们曾经很苦恼。”矢田部说，上海自贸区成立的消息让他很振奋。2013年9月30日公布的负面清单清楚地写着：“投资从事出境旅游业务的旅行社需合资”，换句话说，只要成立一家中外合资旅行社，不就可以承接出境游业务了？

　　经过几轮洽谈，JTB与东上海旅行社达成合作意向。今年5月，两家企业向上海市旅游局提交了在自贸区组建合资旅行社的报告，这也是国家旅游局下放审批权限后，上海旅游局接受的第一个申请。8月，两家获得了“同意”的批复。原来的投资禁区，终于向JTB打开大门。

　　负面清单管理是上海自贸区的一项重大突破。传统的投资管理，是告诉投资者哪些能做，列出清单给予投资指引；而负面清单管理，则是告诉投资者哪些不能做，把不能做的列出清单，清单以外没有规定的都能做。上海陆家嘴金融贸易区管委会副主任张涌评价，这意味着政府把前置审批权放弃了，让企业自主决定是否要进入这一领域和行业，“有助于社会和企业迸发极大的想象力和创造力。”

　　一年来，上海自贸区已在金融服务、航运服务、商贸服务等6个领域18个行业，暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施23项。这些限制措施的取消，极大地激发了国内外投资者的投资热情。截至今年9月15日，上海自贸区新设立企业12266家，超出自贸区前20年设立企业（8996家）的总和。其中外商投资企业1677家，新设外商投资企业数比去年增加了10倍。在外资企业中，像JTB那样依负面清单申请的企业相对较少，只有10%，而90%的企业依据相关规定，负面清单以外的投资实行备案制，无需主管部门审批，基本实现了“法无禁止皆可为”的目标。

　　政府致力监管

　　形成了6项制度为主体的事中事后监管制度框架

　　随着负面清单管理的实行，政府的前置审批减少或取消，更多地将目光转向建立事中事后监管制度。

　　经过一年的努力，国家主管部门和上海市形成了6项制度为主体的事中事后监管制度框架，包括建立安全审查制度、建立反垄断审查制度、健全社会信用体系、建立企业年度报告公示和经营异常名录制度、健全信息共享和综合执法制度、建立社会力量参与市场监督制度等。

　　上海自贸区管委会副主任朱民说，一年间，事中事后监管的几大制度都有实质性推进。目前，自贸区已制定发布三个领域反垄断的工作办法，形成了反垄断审查联席会议制度方案；正式开通上海市公共信用信息服务平台，依托这一平台积极推动自贸区子平台建设，完善与信用信息、信用产品使用有关的一系列制度；自贸区《促进社会力量参与市场监督的若干意见》也在征求意见中。

　　企业年检制改为年度报告公示制度后，企业需通过信用信息公示系统向工商部门报送年度报告，特定企业还须提交会计师事务所出具的年度审计报告。国家工商总局的数据显示，截至今年8月底，已有10539户自贸区企业（含分支机构）公示了年度报告，公示率达88％。一批未按期限公示年报的企业，已被纳入首批经营异常名录。

　　期待清单更短

　　“负面清单试验”是从无到有、不断与国际接轨的过程，需边总结边推进

　　到中国任职4年半，就建立了经营出境游业务的公司，矢田部有些自豪，但也有些遗憾：合资公司成立了，却不能马上承接出境游业务，只能等到2年以后。“批复我们组建合资公司时，旅游管理部门口头承诺了我们，因为事关国民待遇。”矢田部说。

　　既为已开放的领域喝彩，又觉得不过瘾，这是一些投资者对负面清单管理的普遍心态。

　　不过，对于上海及众多部委而言，上海自贸区的“负面清单试验”是一个从无到有、不断与国际接轨的过程，确实需要边总结边推进。

　　自贸区“2013版负面清单”问世后，有观点认为它比较长，开放度还不够。商务部和上海自贸区充分听取国内外投资者的意见，于今年6月修订出台了2014版负面清单，将外商投资准入特别管理措施由190条减至139条，调整率达26.8%，进一步提高了开放度和透明度，进一步衔接了国际通行规则，受到外资企业的肯定。9个月的时间，推出两版负面清单，把自己的权力一减再减，这样的力度是前所未有的。

　　“按照这样的态势，自贸区还会有2015版和2016版负面清单，开放度日益扩大是趋势。”上海自贸区有关领导表示。朱民曾说，自贸区的进一步开放，基本是按照有序开放、放开、一般放开这三个方向推进。

　　更重要的是，国家层面推进负面清单管理的决心也已明朗。国家发改委副主任胡祖才表示，已开始在全国推广境外投资项目备案制。今年4、5两个月，国家发改委分别发布《境外投资项目核准和备案管理办法》（简称9号令）和《外商投资项目核准和备案管理办法》（简称12号令），对全国外商投资项目和境外投资项目实行以普遍备案加有限核准的管理模式。第9号令实施后，92%的境外投资项目改为备案，第12号令中规定的对外商投资项目实行备案管理的领域范围比上海自贸区更宽，大大提升了外商投资和境外投资便利化水平。

　　如此看来，负面清单管理的正面效应还将源源不断地释放。

　　国外的负面清单管理（延伸阅读）

　　与许多词汇一样，“负面清单”也是一个“舶来品”，在海外已被广泛应用于各种管理中。

　　许多国家的医疗管理政策中都有“负面清单”条目。德国的处方管理中就明确规定哪些药物属于不能报销的负面清单范围。在加拿大，处方管理中除了负面清单，还有“有条件清单”，它相对于负面清单要宽泛一点，可根据特定条件放宽报销范围。

　　在金融管理方面，瑞士金融监管部门在官方网站上设有“负面清单”一项，指的是那些未得到监管部门批准从事一定业务的金融机构的名单。有了这个名单，可以帮助投资者擦亮双眼，在投资选择时多一些参考。

　　在环境保护方面，澳大利亚政府网站显示，2011年夏，负面清单和正面清单指引同时被列在“低碳农业倡议”的显著位置，成为澳大利亚政府应对气候变化方案中的重要组成部分。

　　负面清单还常常被用在国际贸易领域。印度和巴基斯坦之间的贸易就有一份详尽的负面清单，从食品饮料到音像制品，只要上了这份清单，就不允许在两国间从事贸易。当然，清单会随着时间和形势变化而随时调整。

　　（刘丽娜 蒋旭峰）