地方债背后四大问题待解

2014年01月20日 06:59   来源:经济参考报   谭浩俊

  国家审计署去年年底发布的全国政府性债务审计结果,再一次引起了社会各方面对地方债务的关注。虽然结果显示,截至2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务10.9万亿元,负有担保责任的债务2.67万亿元,可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元,合计为17.9万亿,与此前各方的猜测存在较大差异,没有外界所说的那么“吓人”,风险也在可控范围之内。但是,这不意味着地方债务不存在风险。

  在中国,数据背后的问题,特别是深层次问题,才是真正的问题。那么,透过地方债务,到底折射出哪些深层次问题呢?

  显然,第一个问题是地方政府职能异化。众所周知,1994年的分税制改革,说到底是一场中央和地方的利益大调整。调整的结果,就是一方面财力迅速向中央集中,另一方面事权迅速向地方转移,从而使地方在财权与事权方面严重不匹配,地方财政困难不断加剧。但是,尽管如此,在2003年房地产市场没有放开之前,地方政府的职能和思路还是比较清晰和规范的,即便有些负债,也是看得到影子、见得到底的。

  但是,2003年房地产市场的放开,一切彻底转变了。地方政府开始逐步品尝到了城市建设和土地开发的甜头,享受到了“土地财政”带来的快感。更重要的,它对政绩的催熟速度,超过了任何产业。于是,政府职能也在城市建设和土地开发中逐步扭曲,“土地财政”带来的巨额收益,不仅没有让地方财政渡过难关,反而带动了地方负债的快速攀升。

  如果说地方负债是因为房地产市场放开而带来的话,那么,地方负债的多少,则从另一个侧面反映了地方职能异化的程度。

  当然,如果地方政府在负债的同时,能够建立有效的偿债机制,维护政府信用,也是可以接受的。关键在于,从目前地方政府对待债务的态度来看,似乎很难看出他们有多少是愿意承担偿还责任的,是愿意做到谁举债、谁偿还的。于是,就产生了第二个问题,那就是政府信用缺失。

  地方债务反映的不只是债务多少问题,更重要的反映了地方政府对待债务的态度和认识,反映了地方政府的信用。地方政府只顾负债、不顾偿债的行为,显然是信用缺失的表现。

  而从近年来地方债务快速形成的过程来看,金融生态环境恶化也是不可忽视的深层次问题之一。政府的负债怎么形成的,很大程度上就是银行信贷资金投放扭曲和异化的结果,相反,更需要得到银行支持的实体经济,则因为银行经营思维和思路的扭曲、异化,生存环境变得越来越恶劣、日子越来越难过。相当一部分实体企业、尤其是中小企业,只能求助于地下金融,继而造成整个金融秩序的混乱。

  所以,政府负责的快速攀升,一定程度上也反映了金融生态环境的恶化,金融秩序的恶化。政府负债越多的地区,金融生态环境恶化的程度也越高。

  最后一个问题,就是实体经济被边缘化。首先,政府负债的快速形成,让资金大量流向政府融资平台和房地产开发企业,造成实体企业严重受困于资金。第二,政府对实体企业利益的蚕食越来越严重。如对实体企业课以高额税负,收取各种费用等。第三,推动和加剧了社会资本撤离实体经济,使实体经济出现“空心化”现象。

  所以,地方债务到底高不高,有没有风险,需要从深层次加以分析与解剖,而不是局限于几个数据。如果这些深层次问题解决了,按照目前的负债情况,应该风险不大。

(责任编辑:年巍)

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