建设统一开放竞争有序的市场体系

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。”我国改革开放已走过35年波澜壮阔的历程，取得了举世瞩目的成就，社会主义市场经济体制不断完善。但也应看到，我国市场取向的改革仍需深入推进，市场秩序有待规范，生产要素市场发展滞后，市场规则不统一，市场竞争不充分。要使市场在资源配置中起决定性作用，必须加快建设统一开放、竞争有序的市场体系。当前，应在以下几方面着力。

　　减少政府对经济活动的干预，更好发挥市场配置资源的决定性作用

　　党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，明确提出了改革的基本取向是要使市场在资源配置中发挥基础性作用。20多年来，我国在资源配置方式上基本实现了由国家计划配置为主向市场配置为主的转变，市场机制的作用不断增强。但从经济发展的客观要求来看，目前市场配置资源的作用发挥得还不够，特别是在一些重点领域仍然以政府配置资源为主，在一些关键环节如一些重点领域投资、重要产品价格形成等仍然主要由政府作决策。因此，全面深化改革，就要大幅度减少政府对经济活动的干预，使市场在资源配置中起决定性作用。

　　《决定》指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系”。处理好政府和市场的关系之所以是核心问题，就是因为它在很大程度上决定着改革的成效。这就需要更清晰地明确政府和市场的角色定位。就政府职能而言，目前仍然存在对微观经济活动干预过多的问题。这种资源配置方式不仅缺乏科学性，而且造成行政成本过高、效率低下、资源浪费和腐败等问题。处理好政府和市场的关系，就是要明确界定政府与市场的职能，最大限度减少对生产经营活动的许可，最大限度缩小投资项目审批、核准、备案的范围，最大可能减少对各类机构及其活动的认定，让市场在资源配置上发挥决定性作用。凡是市场有能力做好的事情就交给市场去做，政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。

　　清除地方保护和市场壁垒，加快形成全国统一市场

　　全国统一市场，是指在全国范围内，在社会分工和商品经济发展基础上形成的各地市场相互依存、优势互补、整体协调、开放高效、通达顺畅的市场体系；市场封锁、地方保护等现象基本消除，商品和要素资源能够依据经济规律和统一市场规则在全国范围顺畅流动和优化配置。建设全国统一开放、竞争有序的市场体系是改革的重要目标之一。改革开放以来，特别是党的十四大以来，随着经济的快速发展、社会主义市场经济体制的建立、市场体系的形成以及一系列相关法律法规的颁布实施，我国在打破地区封锁、建设全国统一市场方面取得了长足进展，商品和要素的跨区域流动明显增强。但毋庸讳言，各类市场封锁和地方保护仍然存在，全国统一市场仍未真正形成。目前，市场封锁和地方保护表现更隐蔽、形式更多样。一是在保护内容上，由保护本地产品、资源为主转向保护本地市场为主，限制外地产品进入本地市场。二是在保护手段上，由简单设置关卡转为制定地方规则和行政壁垒，往往以“红头文件”形式使保护措施“合规化”；制订地方标准排斥外地产品和服务；通过对外地产品重复检验、多头执法等手段实施地方保护。三是在保护范围上，由过去的保护商品为主扩大到保护要素和服务市场。

　　针对现实问题，《决定》提出“着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性”。地区封锁屡禁不止、统一市场难以形成，根本原因是体制障碍和制度制约。现行的财税体制和财权事权划分，使地方利益刚性化；简单以生产总值增长率论英雄的考核机制，强化了地方保护。此外，区域发展差距大、社会保障体系不健全、约束地区封锁的法律制度欠缺、监督监管乏力等，也是地方保护和区域封锁的重要体制和制度根源。市场封锁和地方保护阻碍了统一市场的形成，进而阻碍了社会生产力的发展和资源的优化配置，损害了市场主体的利益和消费者的合法权益，还滋生了腐败。因此，着力消除各类市场封锁和地方保护，形成全国统一的商品和要素流通政策和贸易体制，根据产业的整体技术水平和国际发展趋势，推行全国统一的、合理的技术标准、检验体系，促进统一市场的形成，是深化改革的内在要求；健全监督机制，公正公平执法，加大查处力度，是转变政府职能、建立高效公正廉洁的行政管理体制的重要任务。同时，加强媒体和公众监督，营造良好的社会舆论监督环境，对于建立全国统一市场也很有必要。

　　深化要素市场改革，促进资源在更大范围优化配置

　　建设统一开放、竞争有序的市场体系，涉及更深层次的统一生产要素市场体系的构建。近年来，我国土地、劳动力、资本等生产要素的市场化程度不断提高，推动了市场体系建设，促进了国民经济平稳较快发展。但从总体上看，市场体系发展并不平衡，要素市场化改革一直是薄弱环节，要素市场化进程远远落后于商品市场化进程。要素市场分割，制约要素资源在更大范围优化配置，影响我国经济提质增效。

　　从土地市场看，在现行土地管理制度下，我国土地市场还不完善，在城乡之间发展不平衡、不统一，特别是农村集体建设用地基本被排斥在土地市场之外。对此，《决定》要求“建立城乡统一的建设用地市场”。一段时间以来，农村集体建设用地流转处于自发和无序状态，正常的土地市场秩序受到干扰。在城镇，城镇化推进、基础设施建设以及工业、房地产开发都需要土地，市场需求旺盛，地价高企、“地王”频现。这种城乡分割的土地市场格局已越来越不适应经济社会发展的要求，围绕土地征收拆迁的社会矛盾日益突出，改革现行土地管理制度势在必行。深化土地管理制度改革，关键是改革土地征用制度，严格界定公益性和经营性建设用地，缩小征地范围，公平补偿被征地农民。随着工业化、城镇化的推进，农村集体建设用地的资产价值充分显现出来。推动农村集体建设用地在符合规划和用途管制的前提下进入市场，以公开规范的方式转让使用权，与国有建设用地享有平等权益，可以防止土地流转价格扭曲，有利于充分挖掘集体建设用地的巨大潜力，建立城乡统一的建设用地市场。应积极探索农村集体经营性建设用地流转的途径，建立与城镇地价体系相衔接的农村集体建设用地地价体系。完善农民宅基地与房产制度。培育农村土地承包经营权市场，允许农民采取转包、出租、互换、转让、股份合作等方式流转土地。培育土地流转中介服务组织，加强土地承包经营权流转管理和服务。城镇各种建设用地应更多地通过市场公开出让，促进土地在竞争性使用中得到优化配置。

　　从劳动力市场看，随着城镇化的推进和农民工大规模向城镇转移，城乡分割的体制弊端进一步凸显，劳动力市场被户籍制度人为分割为城镇就业者和农民工就业者的二元格局。农民工在就业、教育培训、工资福利等方面受到一定的身份歧视，享受的公共服务水平比较低，与户籍制度紧密相联的各类社会保障也难以惠及他们。这种城乡分割的体制使劳动力市场发展不稳定、不平衡、难持续，对产业升级和经济结构调整带来负面影响。因此，统筹城乡劳动力市场，关键是深化户籍制度改革，推进农业转移人口市民化。应全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与城镇居民同等的权益。

　　打破行业垄断，创造市场主体公平竞争的环境

　　公平竞争是市场经济的本质要求，也是市场机制发挥作用的必要条件。在我国市场体系建设中，各种经济成分市场主体共同竞争发展的格局已经形成。而且，伴随国有企业改革和国有经济布局调整，民营等非公有制经济主体的比例不断上升。目前，非公有制经济创造了我国60%的国内生产总值、50%的税收和70%以上的就业岗位，成为经济发展不可或缺的重要力量。然而，不同市场主体平等使用生产要素、公平竞争的环境还没有形成。一是一些重要领域的市场准入机会不均等，民营经济进入一些垄断行业仍面临“玻璃门”、“旋转门”问题。二是在平等使用要素资源方面，国有企业和民营企业之间有明显差别，从贷款、融资、财政扶持到土地等要素资源的获得，国有企业都具有明显优势。三是在监管力度和法律环境方面，民营企业还不能与国有企业享受同等待遇。创造市场主体公平竞争的发展环境，需要使各种所有制经济得到法律的平等对待和保护。为此，一方面需要继续完善和落实有关政策，为各类市场主体依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护提供支持；另一方面需要形成公平竞争的法律体系，用法律法规和必要的制度安排保障各类市场主体公平竞争。

　　（作者分别为国务院发展研究中心副主任、市场经济研究所所长）