以农牧民为主体的三江源生态保护模式初探

　　原标题：村民资源中心——以农牧民为主体的三江源生态保护模式初探

　　三江源的生态价值已经获得了从牧民到政府的广泛认可：这里是长江，黄河，澜沧江的发源地，是我国乃至亚洲重要的水源涵养生态功能区；拥有青藏高原独特的生物多样性，众多濒危物种在这里栖居繁衍；丰富的生物资源不仅是当代的高原居民，也子孙后代的自然遗产；这里健康的生态系统还对调节全球气候有着重要的贡献。但近年来随着气候变化和人类活动干扰，三江源的生态功能呈整体恶化趋势。保护的重要性和迫切性毋庸置疑。

　　自2005年以来国家投入75个亿支持三江源的保护，但是一个关键的问题是：如何处理三江源地区百姓的民生与生态系统保护之间的关系？

　　三江源保护区的特点是有大量的牧民世代居住在保护区内，这里的保护没有必要仿效，也没有可能想其他保护区一样开展封闭式的管理。因此三江源的保护必须以人为本，有长期的福泽几代人的前瞻性，避免短期、以项目为导向的做法。

　　基于2005年以来各级政府和部门、研究机构、保护组织和保护区在三江源地区持续的自然保护研究和实践，特别是在三江源保护区的核心区玉树州曲麻莱县的措池村和治多县的君曲村开展的“协议保护”的实践，我们认为在三江源地区最为有效和可行的保护措施是把当地牧民转变为保护人（主体），政府通过财政支付的方式“购买”当地牧民的保护服务，使当地牧民从生态保护中受益，即一个全民保护的模式。

　　协议保护是三江源国家级自然保护区管理局和保护国际、山水自然保护中心等机构合作于2005年开始在三江源地区开展的社区参与式项目，其的核心是由保护区授权当地牧民成为保护的主体，同时通过协议的形式明确规定保护要达到的目标，并等定期评估成效，若目标实现，则由保护区和环保组织对牧民实施物资、资金和人员培养等不同形式的激励。在曲麻莱县的措池村，协议保护的面积约2500平方公里，200户牧民自发组成了“野牦牛守望者保护协会”，对整个地区进行巡护，预防和杜绝违法事件的发生；开展和动植物和气候变化的监测；自觉管理和保护草场，设立了3个永久禁牧区、3片季节性禁牧区、5个野生动物保护小区和13个水源保护地；全村大人小孩都成为保护的拥戴者和行动者。协议保护得以有效顺利实施的主要原因之一是三江源地区的藏族牧民在文化中具有对自然保护深厚的认同感。这个案例表明，当地牧民有意愿也有能力从事保护，因此将三江源的牧民转变为保护者主体具备很好的基础。

　　在此基础上我们提出了全民保护的设想，与以往以实施工程项目不同，全民保护应以人为核心。

　　设想的基本点，有别于以往生态移民，把农牧民视为保护的威胁因而迁出的做法，主张把牧民留在其拥有使用权的草原上从事保护工作，而政府则以财政支付的手段“购买”牧民的生态保护服务，使三江源的牧民从保护中获得重要的民生保障。

　　2011 年11 月国务院正式同意建立青海三江源国家生态保护综合试验区，以“尊重文化，保护生态，关注民生”为原则。三江源生态保护综合试验区不仅是一项殊荣，更重要的是，生态试验区将率先试验“生态补偿”（更确切地说是“生态有偿服务”）机制，同时，国务院的决定也提出生态试验区要发挥“农牧民为主体的保护”。这是一个基于高原传统文化的、新的保护理念和实践，在世界范围内都具有创新的意义，而生态试验区的关键，是示范生态文明，以及从中央到地方各级政府从根本上遏制三江源地区生态退化趋势的决心。

　　然而，要落实三江源生态保护综合试验区的理想，尤其是生态补偿机制的落实和“农牧民为主体的保护”模式的实施，有必要对保护管理在制度上进行创新设计。

　　基于之前社区保护的成功经验，我们提出以下建议：

　　形成以基层党组织领导与村民自下而上的自治结构相结合的“村民资源中心”，落实农牧民主体的保护地位。具体是：在三江源1200个左右的行政村或者其下的自然村成立以农牧民为组成主体，自下而上发挥保护作用的基层保护单元——“村民资源中心”，中心在未来主要承担的任务有：制定村级保护规划、开展生态监测（生态公益管护员）、实施保护行动、进行国家生态补偿资金分配等。

　　首先，“村民资源中心”这一创新的保护模式，符合试验区保护体制机制创新的目标，尤其是，“村民资源中心”作为保护系统在基层社区的延伸，同时可以以保护为载体，强化现有村民委员会在最基层的组织结构和功能，形成合力，为农牧民主体保护作用的发挥提供有效的组织保障，确保农牧民的主体地位。。

　　其次，由“村民资源中心”这样一个自下而上的机制来承担三江源保护的任务，也是基于如下事实：

　　三江源生态环境的异质性。 三江源广袤的地域范围以及复杂的生态类型决定了三江源的草原和湿地生态系统在空间上具有明显的异质性，地块与地块之间的生态过程、退化趋势和原因，以及生态恢复的机理千差万别，因此生态保护的措施需要因地制宜，有针对性，“一刀切”的做法常常有害无益。因此，由拥有土地使用权的农牧民们在监测的基础上，设计最为适宜的保护规划和措施，是最有效、最科学的保护方式。

　　三江源地区的文化传统。三江源生态保护综合试验区的一个基点，是这个地区深厚的、与自然保护理念相同的传统文化和本土知识。因此，三江源的农牧民对于生态保护有着充分的理解和认同，自下而上的保护有着良好的群众基础。并且由于这种社会资本的存在，是的生态保护的成本大大降低。

　　生态保护是公共事务，需要依靠集体行为。由于生态系统的整体性和生态因素之间的关联，一家一户的单独行动难以达到保护成效，要依靠集体的联合行动，既保证的生态系统作为整体的保护，又能够形成互相监督、制约和激励、责权利分明的制度化管理和保护机制。这个做法也是在反思国家以往的生态补偿资金发放到每户的利弊之后提出的。

　　有了村民资源中心的保护制度，乡一级政府的主要责任就成为监督和指导中心工作的落实和保护的成效，而县一级政府的职责则除了在宏观上把握和监督保护的成效外，其关键的作用是将自下而上、农牧民为主体的保护体系与国家、省、州自上而下的保护政策进行衔接，从而使自下而上和自上而下形成良性的互动。

　　要做到这一点，有效的组织和法律制度保障必不可少。青海省正在准备之中的“三江源生态保护条例”应该在这样的制度创新上做出示范。而从国家层面，由于生态补偿的资金涉及国家财政的投入，因此在国家层面上对于三江源以及其他青藏高原地区长效的（而非项目性的）生态补偿机制的持续性应该建立法律的依据。

　　为了进一步验证“村民资源中心”的设想，我们自2012年在以往协议保护的基础上，在玉树县云塔村开始开展建立“村民资源中心”的尝试，重点是探讨和实践基于社区传统的组织架构和制度，推进社区进行自我的资源管理以及保护规划，并由政府保护部门进行授权开展监测巡护工作，取得了初步的成效。类似的实践还将在三江源的其他村子里进行先期试验，这些“点”上的经验和学习将有助于总结出一套针对三江源行政村或者自然村不同生态和社会类型的、自下而上的“村民资源中心”模式，有助于今后保护政策制订，以及在三江源1200个村推广和实施这种农牧民为主体的保护模式。而这样一个以保护为主要任务的基层组织结构也将有能力承载社区的其他公共事务，提高社区的集体行动力，并为维护社区的稳定奠定良好的基础。

　　作者：吕植

　　山水自然保护中心

　　北京大学自然保护与社会发展研究中心

（责任编辑：李焱）