坚持统筹深化推进简政放权、放管结合、优化服务改革,是全面深化行政管理体制改革、推进经济高质量和具有强大国际竞争力的发展、实现国家治理体系和治理能力现代化的关键举措。今年6月28日,李克强总理在全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上的讲话,是连续第四年就同一个重要主题召开会议并发表重要讲话,凸显了“放管服”全面改革任务在现阶段的现实迫切性和至关重要性。
观察从中央到地方的实践,“放管服”改革已经取得超出预期的进展与成效,显示了这一改革在激发市场活力与社会创造力,增进民生福祉、实现经济稳中向好和多维度优化营商环境领域的现实效果。但同时,在改革过程中的不同环节仍存在不可忽视的现实问题,改革进入啃硬骨头的攻坚期。在全面建成小康社会决胜阶段,必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,不忘初心,持续深入推进“放管服”改革。
一、从战略高度全面把握“放管服”改革的重要地位
认识水平很大程度上影响着行动能力。继续深化“放管服”改革,各级地方政府一定要从全局高度,提升对“放管服”改革在新时代全面深化改革开放过程之中重要地位的认识。
第一,加强对“放管服”改革在国家治理体系与治理能力现代化中重要地位的认识。
党的十八届三中全会提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九大报告明确这一总目标是新时代中国特色社会主义思想的组成部分,成为具有深远意义的时代命题。
政府作为重要国家治理主体之一,深化“放管服”改革是通过实现有效的政府治理,进而实现国家治理现代化的时代需求。简政放权改革注重创新宏观调控,规范行政权力职责体系,还涉及商事制度、财政税制等体制改革,这本身就是政府治理体系现代化的重要内容;放管结合改革注重加强与创新监管,这是政府治理能力现代化的重要任务;优化服务的改革注重强化服务供给,这是提升政府治理水平的重要组成部分。为此,一定要把“放管服”改革放在国家治理现代化战略高度和宏观视野加强再认识。
第二,提升对“放管服”改革在重塑政府与市场关系和经济高质量发展中重要地位的认识。
政府与市场关系不仅是一个理论问题,而且是一个现实问题。二者关系的理论与实践,与不同国家、同一国家不同历史阶段面临的经济社会发展问题和任务密切相关。改革开放四十年来,中国共产党关于政府与市场关系的理论,与我国从计划经济转向市场经济体制的实践,相互影响和共同发展。中国特色社会主义进入新时代,处理好政府和市场关系的关键是使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。
深化“放管服”改革体系中的简政放权改革,直接表现在重塑政府与市场关系上,重要环节是向市场、向企业放权,发挥市场在资源配置中的决定性作用,这是健全完善社会主义市场经济体制的必然要求。与此同时,更好发挥政府作用,就要注重引导、监管和服务,政府须尊重经济规律、市场规律,切实减少行政权力对市场直接干预,善于创新监管,创造更具国际竞争力的营商环境。深化“放管服”系统化改革,是实施创新驱动发展战略、推动经济高质量发展、增强中国经济国际竞争新优势的关键举措。
第三,强化对“放管服”改革在深化行政体制改革和转变政府职能框架中重要地位的认识。
行政审批制度改革是简政放权改革的核心和行政体制改革突破口。2013年以来,国务院把简政放权和放管结合作为深化行政体制改革的先手棋和当头炮,每年国务院第一次常务会议,都把同一主题改革作为一项具有重大影响的改革任务,步步深化、系统性推进。“放管服”改革是全面深化行政体制改革的牛鼻子。
政府职能在不同历史阶段经历着动态转变与调整过程。党的十八大以来多次强调,转变政府职能的目标之一是建设服务型政府。党的十九大报告专门指出,转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。可见,简政放权与创新监管和加强服务,与转变政府职能密不可分,通过内外上下左右的权力配置改革实现政府职能真正转变。
二、进一步厘清“放管服”改革三位一体的逻辑关系
党的十八大以后,自2013年《国务院机构改革和职能转变方案》实施,简政放权改革进入了一个新阶段,从多方面多层次系统化推进。在这个新阶段中央政府逐步完善改革思路,从简政放权和放管结合“两轮驱动”到简政放权、放管结合、优化服务“三位一体”全面推进,从点式推进向线和面纵深发展。
纵深推进“放管服”这项系统改革工程,各级地方政府必须进一步厘清“放管服”三位一体逻辑关系。简政放权与加强监管或放管结合,李克强总理对其关系与功能的比喻是“车之两轮”。优化服务,起到催化剂或润滑剂的作用,通过各种方式创新、优质服务供给,保障简政放权与加强监管改革更好落地。
简政放权,好比“开闸门”,进一步下放权力和调整权力关系。特别是向市场和企业放权,把市场机制有效调节的经济活动交给市场,推动资源配置实现效益最大化和效率最优化,让企业和个人有更多活力和更大空间去发展经济、创造财富。当然,这里“开闸门”的“宽放”,也必须有法律法规依据和制度标准,与“严管”统一联动。
加强监管,好比“监测仪”,进一步加强有效监管。政府及部门管理重心要由传统的规范市场主体的活动资格为主,转向规范和监管市场主体的行为为主,这是下放审批权力之后加强监管职责的关键。对市场领域、社会领域、地方政府领域里的行为主体,不断以创新方式加强动态监管,针对出现的问题,及时跟进制裁措施,保证经济社会运行的安全与秩序。加强创新监管与简政放权是一对矛盾统一体,这是“放管结合”的逻辑关系。
优化服务,好比“润滑剂”,进一步提升服务质量与营商环境。一方面,在前两项改革过程中提供更好的服务,以更有效的和现代技术助力的服务方式促进简政放权和加强监管,使社会公众与企业更有获得感。另一方面,提供群众所需要的多层次多样化服务,这也是以人民为中心改革的落脚点。
三、推进行政审批制度改革中带动深化“放管服”改革的关键问题
行政审批制度改革是落实简政放权、放管结合、优化服务全面改革任务的重要支点。以深化行政审批制度改革带动系统性“放管服”改革,各级地方政府还要下大气力解决一些关键问题来切实推进改革。
1、简政放权要着重多维度权力下放
李克强总理强调“以简政放权放出活力和动力”。观察已有改革实践,地方政府在简政放权改革中还亟需解决如下问题:
一是继续分类清理行政审批事项。注重围绕市场与社会的活力、创造力与内需潜力,在国务院政府部门下放或取消行政审批权力基础上,以政府职能为基础,继续依法分类清理和梳理行政审批事项和行政权力清单,完善权责清单制度。
二是解决上下级政府在行政审批权力上的衔接问题。各级级政府的权力下放和衔接存在不到位问题,其行政审批权与事后监管权和处罚权,尚未完全理顺。由此,必须把权力与责任下放统一起来,同时与编制、财力等改革做到统筹衔接。
三是解决审批的不联动与重复性问题。不少地方政府相关部门对投资项目审批,还未完全做到同步放权,仅有部分部门取消或下放审批而不能实现并联审批;地方政府对各个入驻园区的企业仍存在重复评估与审批,企业获得感不强。为此,地方政府要实现审批权力下放的协同性,关键是把“前台一个窗口对企业和公众”,与“后台部门权力调整”有机统一起来。
四是依法解决减费问题。梳理各项收费及其法律法规依据,无法律依据不能收费,包括行政性收费、事业单位收费与行业协会商会收费,做到依法收费、阳光收费,避免收费项目“明撤暗收”问题重演。
2、加强监管要着重联合与责任追究
“宽放”之后必是“严管”。李克强总理强调“以创新监管管出公平和秩序”。可见,加强与创新监管的关键是以法治化监管创造公平安全的经济秩序。地方政府需要进一步解决监管不到位、“重审批、轻监管”未转变等问题。
一是解决监管权力划分问题。依法明确不同职能部门的事中监管权力职责、执法权力和事后处罚权力。否则,无法很好地实现对市场主体行为监管。
二是创新监管方式手段。在双随机、一公开监管实践基础上,建立综合监管体系以及跨部门和跨区域的监管协作体系。完善信用监管这一联合性监管方式,提高企业违法成本、加大制裁力度,更好发挥信用制度在监管中的功能。
三是依法加强责任监管。加强监管的责任追究机制保障,除了政府运用统一标准与规则,依法创新对市场和企业的监管和跟进严厉制裁,惩治监管权力寻租,保证在生产和民生领域管出安全;还有上级政府对下级监管,对下级政府在“放管服”改革中出现的“推拖绕”和各种变相执行问题,都要严厉问责。
3、优化服务要着重多层面提供保障
李克强总理强调“以优化服务服出便利和品质。”重要的是公众或企业获得服务的便捷高效与质量保证。同时,注重提供人民群众需要的公平可及的公共服务,突出以人民为中心的服务改革。从逻辑关系看,优化服务与简政放权、放管结合都密不可分,针对当前问题至少有两方面需要强调。
一方面是,着重为简政放权服务。这是优化营商环境的前提。在行政审批权力下放过程中,优化权力行使环节与流程,规范收费项目,都需要更便利的服务。比如,下放行政审批权力,深化商事制度改革,要减少企业开办时间、简化所需证照的流程,就必须以优化服务为根本保障。通过建设全国一体化政务服务平台实现信息共享,也是为简政放权提供服务保障紧密对接。
另一方面,着重为加强监管服务。实现监管方式创新,要求信息共享的服务来保障。比如,推进跨部门联合监管与综合监管方式与机制,以及信用监管和“互联网+监管”的方式,都必须以优化服务的信息共享为前提,各相关监管部门共享信息,才能减少重复监管、多头监管给企业造成的负担与成本。
总之,从国家发展战略全局高度,全面围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,总结“放管服”改革阶段性基本经验,针对不同领域的关键问题,各层级政府应协同联动,切实深化推进“放管服”这一系统工程的改革。
(作者：中国社会科学院政治学研究所 执笔人：孙彩红)
