党的十九大报告中提出，要加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。新时代需要财政理论创新，特别需要构建财政事权划分的新体系，以充分发挥中央和地方两个积极性。本文试着从“市场失灵”“市场残缺”和财政分权理论等视角，提出财政事权划分理论的基本观点，以期更好地发挥财政理论引领财政实践的重要作用。
正确认识政府与市场的关系，是确立财政事权的理论前提
当前，我国财政理论界正在总结改革开放40年的伟大实践。新时代，需要广大财政理论工作者在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，进行财政理论创新和突破，重构新时代财政理论的新理念、新思想、新体系，指导当前的财政工作。
首先，市场会带来其“副产品”，即“市场失灵”。“市场失灵”导致市场机制难以在社会一切领域达到“帕累托最优”，特别是在公共产品和服务领域，由于产品和服务的享用不具有排他性，时常存在着“搭便车”问题，从而造成公共产品和公共服务供给不足，这是市场机制本身无法解决的难题。这就需要财政通过提供公共产品和服务来解决上述难题。
其次，市场经济体制带来的另外一个“副产品”是“负外部性”，即一些社会效益好而经济效益差的领域，企业和个人不会问津，也需财政介入这类领域。
再其次，在一些具有技术垄断和自然垄断性质的产业和部门，处于垄断地位的企业有可能形成垄断价格，从而阻碍全社会“帕累托最优”的实现。这类产业和部门也需财政介入。
最后，还有一些投入大且风险大的全国性建设项目（比如长江三峡工程等），企业和个人无力承担，也需财政介入。总之，上述“市场失灵”的领域，是财政必须作为的领域。市场经济国家都存在这一“共性”问题，这是财政存在的重要前提。
特别值得重视的是，在发展中国家，除了存在一般市场经济国家“市场失灵”这一“共性”问题外，还产生了另外一种“特性”问题，与发达国家相比，发展中国家由于历史原因，经济基础和技术水平相对落后，特别是像我国这样的发展中国家，地域广阔、区域发展不平衡，这又赋予了我国财政另外一项特殊历史使命，即财政除了在“市场失灵”的领域要有作为外，还要在弥补“市场残缺”，如，交通基础设施等领域。毋容置疑，发达国家已经经历了几百年的工业化过程，公共基础设施和基础产业发展有了较好的基础，也不存在发展中国家发展中面临的诸多结构性矛盾，其财政的职责主要在于弥补“市场失灵”。而我国是一个发展中国家，财政职责除了要弥补一般“市场失灵”外，还要弥补“市场残缺”，部分充当社会资本原始积累角色，并担当调节社会总供需的重任。因此，我国财政任重而道远。财政的任务无论从范围上还是从力度上都要大于西方发达国家。
当前，我国财政理论需要充分建立在这一基本国情基础之上，财政理论创新才具有实际意义，这也是确立我国财政事权的理论基础。
正确认识政府财政分权理论，是财政事权划分的重要基础
建立财政事权划分理论，既要认识政府与市场的关系，又要深入研究财政分权理论，才能正确确立中央与地方之间的财政关系。施蒂格勒(GeorgeStigler)在其发表的《地方政府功能的有理范围》中提出了财政地方分权理论：一是与中央财政相比，地方财政更接近于自己的公众，能更好地识别本地居民对公共产品的偏好；二是地方居民有权对公共产品进行投票表决。因此，为了实现配置的有效性与分配的公平性，决策应该在最低行政水平的财政部门进行。同时指出，行政级别高的财政对于实现配置的有效性与分配的公平性目标来说，也是必要的，特别是对于解决分配上的不平等与地方财政之间的竞争与摩擦这类问题，在这方面中央财政承担是最适合的。
奥茨(WallaceE.Oates)在《财政联邦主义》(FiscalFederalism)中提出，公共产品让地方财政提供，要比由中央财政向全体选民提供有效得多。詹姆斯·M·布坎南（JamesM.Buchanan,Jr.)提出了《俱乐部经济理论》，把社区比作俱乐部，他指出，一方面随着某一个俱乐部接收新的成员，现有的俱乐部成员原来所承担的成本就由更多的成员来分担了，这好比是固定成本由更多人来分担。另一方面，新的俱乐部成员的进入，会产生新的外部不经济，会使俱乐部更加拥挤，从而使设施更加紧张。因此，他提出了俱乐部最佳规模的观点。后来不少西方经济学家运用布坎南的“俱乐部”理论提出了地方分权的区域规模的最优原则。
特里西(Ricardw.Tresch)提出了偏好误识分权论。他认为，中央财政在提供公共产品的过程中有产生失误的可能性，中央财政远没有地方财政那样对每一个公民的偏好了解得清楚，中央财政在了解每一个居民的边际消费替代率时，是带有随机性的。因此，中央财政提供公其产品不可能达到社会福利极大化。另外，中央财政在提供公共产品的过程中很容易发生偏差，要么提供不足，要么提供过量，因而，他主张让地方财政来提供公共产品。同时，由于中央财政与地方政府所管辖的居民之间远隔千山万水，中央财政在提供公共产品过程中的不确定性更大，而且分隔越远，不确定性就越大。
上述几种财政分权理论，指出了财政在中央与地方之间分权的必要性，并指出了在一定的条件下，某些公共产品由地方财政提供比中央财政更加有效的理论。这几种理论为财政分权奠定了理论基础。
应该看到，这些理论也存在不足。如，有的仅从资源配置角度去论证地方财政存在的必要性，而没有从稳定经济、收入再分配等角度去论证财政体制的设计原则。从经济稳定与收入再分配的角度看，中央财政的经济功能是十分必要和重要的。
总之，经过40年的改革，我国财政体制发生了巨大而深刻的变化，取得了巨大的成绩。当前，中央财政和地方财政分工还不尽科学，“缺位”“越位”和“错位”并存，这与财政事权理论体系尚未正确建立有关系。今后，我们要在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，按照新时代财政在社会主义市场经济中的新定位，重构新时代财政分权理论，以更好地指导财政改革实践。
（责任编辑：李焱）
