郭冠男：重视市场准入负面清单制度的认识和实践问题

　　实行市场准入负面清单制度是一项重大制度创新，涉及政府管理理念的重大转变，基本没有先例可循。自部分地方试行该制度以来，在实践中面临不少困难，也取得了一些成果。我们对市场准入负面清单制度落实中存在的几个问题进行梳理和分析，期待引发更多思考，为进一步完善相关制度提供助力。

　　对内外资负面清单的认识存在混淆

　　对于内外资负面清单的关系，很多人都有错误认识。一是认为有两个独立的清单，一个管内资，一个管外资，两个清单互不干涉。二是认为我国正在进一步扩大开放，不应该有两个清单，以至于不少文章都提到“要尽快统一内外资负面清单，实现内外资准入公平对待”。这两种提法都是错误的。

　　负面清单是对外资准入中不适用国民待遇原则的特别管理措施的汇总，也就是说，东道国是通过国民待遇加负面清单的方式，对外资准入进行管理。其中，国民待遇指的就是对内外资一致的准入管理。需要强调的是，国民待遇不是全部放开，而是说对本国资本准入如何管理，对外资准入也实行同样的标准。因此，对外资的准入管理是在对内资准入管理的基础上，加上其他必要的特殊限制措施——外资负面清单，二者合并就构成了外资准入要遵守的所有管理措施。这并不是我国特有的，世界上没有任何一个国家在内外资准入方面完全一致，背后的逻辑就是东道国对本国经济主权的保护。换句话讲，内资在准入时要符合的所有条件，外资也必须符合，否则就不叫“国民待遇”，而是“超国民待遇”了。

　　之所以有人对所谓的内外资负面清单产生认识上的混淆，是因为我国目前实行的市场准入负面清单制度，不仅要对外资附加性的限制措施实行负面清单管理，而且对内外资都适用的这个国民待遇，也要同时改革为负面清单管理模式，因此就产生了两个负面清单。前者是国际上已经较为普遍使用的，实现起来也较为简单；后者是将针对各类市场主体的所有的准入管理措施，改革为以负面清单为基础的实现“非禁即入”的准入制度，这才是我国经济管理体系的重大制度创新。

　　各类负面清单过多过乱

　　由于负面清单是当前制度创新的一个热点，各类称为“某某负面清单”的文件、提法层出不穷，涉及各省、各行业、各特殊区域等。这个现象说明，目前试行的《市场准入负面清单草案（试点版）》尚不完善，还存在缺项漏项等技术性问题，需逐步调整。

　　更值得关注的是，之所以出现这么多不同种类、不同层级、不同区域的负面清单，根本上是因为有关部门的理念还没有切实转变。这些“单子”基本上有一个共性，就是在全国统一的负面清单上增加条目。对一些部门来说，加条目就是加权利，这说明很多地方、区域、行业的主管部门还只盯着负面清单内要怎么禁止、怎么限制，而没有把重点放在如何提供更好服务、如何提高准入效率、真正释放市场主体活力等方面，而这些问题才是我国引进负面清单概念，并且扩大使用范围的出发点。

　　目前来看，负面清单制度的实行还没有很好地让一些部门转变观念，有的地方甚至在通过负面清单来固化其权利。过多的负面清单不但难以同时协调运行，而且也不符合建设统一开放、竞争有序的现代市场体系的要求，不利于充分发挥市场作用。

　　目标尚不明确 法律层级模糊

　　目前，各省、各行业、各特殊区域的负面清单，除了增加条目外，还有一个共性，就是新增的条目大都有调整产业结构的指向。尤其是行业的和区域的负面清单，将本行业或本区域落后的、不想发展的产业列入禁止类或限制类，来实现行业内和区域内的产业结构调整，这是当前很多地方的做法。

　　应该看到，我国实行市场准入负面清单制度，尤其是不仅用在外资准入方面，而且用在内资准入方面，这一举措并不是用来调整产业结构的，而是用来调整政府和市场关系的，其目的是建立公平公正、公开透明的市场准入制度，激发市场活力、促进市场公平竞争；它对治的问题也不是我国产业结构不合理的问题，而是在政府干预过多下的市场准入开放性、公平性、透明度不足，以及准入管理程序复杂等问题。因此，负面清单不是《产业结构调整指导目录》的另一个版本。

　　同时，在法律层面上，负面清单的法律层级是什么样的以及应该是什么样的，也是一个非常重要的问题。如果它的法律层级不高于产业结构调整目录、政府核准目录、行政审批目录等，就很难发挥其应有的作用，应结合市场准入负面清单制度的功能定位，尽快对其法律层级进行清晰定位。

　　与其他保障制度的配套不足

　　市场准入负面清单制度并不是单独推进就可以实现改革目标的，必须配合其他制度改革才能取得效果。

　　应该看到，行政审批制度、商事登记制度、市场监管体制、社会诚信体系等每项配套制度的改革推进工作，不能代替它们与市场准入负面清单制度的配套推进工作。

　　比如，行政审批制度改革作为当前“放管服”改革的重头戏，各地都取得了较大进展，但必须注意的是，行政审批事项里仅有一部分涉及市场准入管理，在具体工作中，各试点应更加重视了解、布置与市场准入负面清单制度相关的行政审批事项进行的具体改革，并且研究因为这些配套的行政审批制度改革将使市场准入负面清单制度取得何种效果。

　　再如，对配套改革中的社会信用体系和激励惩戒机制建设而言，改革配套工作不应把重点放在整体的社会信用体系和激励惩戒机制建设上，而要更加着力摸索其中哪些具体板块与实行市场准入负面清单制度相关，以及这些具体板块如何在负面清单准入管理中发挥作用等。

　　总而言之，在改革推进中，要更加重视这几项配套制度如何与市场准入负面清单制度结合起来推进，在哪些具体的程序、板块上结合，结合后又发挥了什么作用，这才是保障和配套的应有之义。

　　（作者：国家发展改革委经济体制与管理研究所 郭冠男）

　　链 接

　　如何理解

　　负面清单概念？

　　负面清单是我国从国外引进的一个概念，它是在双边或多边国家之间针对外商投资准入的一种管理模式，是在实行国民待遇承诺的大范围内，仅对东道国经济至关重要的特定产业或幼稚产业予以例外保护，并以清单方式列明，在这个清单之外实行国民待遇。清单内有两个类别——禁止类和限制类，禁止类是禁止投资，限制类是在符合特殊管理措施后方可准入。目前，至少有77个国家采用了这种国民待遇加负面清单的外资管理模式，这个模式已经成为国际投资规则发展的新趋势。

　　我国将负面清单这一概念和理念进行了更广的引申和扩充，不仅要对外资准入实行负面清单管理，同时对内资的市场准入也要实行负面清单管理。

　　应该看到，负面清单不是指一张具体的单子，而是指一种制度。这种制度通过列出否定式清单，明确哪些事项在市场准入时被禁止或受到条件限制，更重要的是保障各类市场主体皆可平等自由进入清单外事项。也就是说，负面清单制度的核心机制是通过穷尽列出禁止事项和限制事项实现“非禁即入”，这个是隐含在这份清单后面的制度，也是关于负面清单的最基础的认识。 （郭冠男）