2017年新版自贸区负面清单的出台进一步释放改革红利

　　张方波 中国社会科学院财经战略研究院

　　2017年6月16日，国务院办公厅印发了《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）2017年版》（以下简称“2017年新版自贸区负面清单”），并于2017年7月10日起实施。新版负面清单更加精炼，划分为15个门类、40个条目、95项特别管理措施，比2015年版减少了10个条目和27项措施，这标志着负面清单在为自贸区建成中国对外开放的“最高地”、深化外资管理体制机制和形成开放型经济新体制上释放了显著的改革红利。

　　中国自贸区3.0模式需要更加精炼有效的负面清单制度

　　2013年9月上海自由贸易试验区的成立，意味着中国进入自贸区时代。在上海自贸区先行先试，并提供实践模板和发展经验下，第二批自贸区（广东、天津和福建）于2015年4月成立。随后自贸区不断扩围，地理位置由东部沿海地区拓展到中西部内陆地区，并在2017年形成了沿海与内陆协同发展的自贸区新格局，标志着中国已经进入自贸区3.0模式。与此同时，负面清单制度也随之跟进，以提升自贸区运行的软实力。负面清单的本质是“法无禁止皆可为”，是一种市场化和法制化的精神，它最早来源于美国纽约自由贸易园区的管理模式。负面清单的条目是政府进行审批管理的范围，也是政府的职责权限，清单之外的内容则适用于备案管理，在自贸区内遵循内外资一致的原则。

　　我国自贸区的负面清单条目从最初的190项、2014年的139项、2015年的122项缩减到现在的95项，这意味着政府在自贸区内进一步简政放权，释放改革红利。自贸区建设发展的初衷，是通过“摸着石头过河”的方式深化外资管理体制和降低外商投资准入的门槛，以便增强市场活力。负面清单则是从制度和法制层面厘清政府与市场的合理边界，让“凯撒的归凯撒，上帝的归上帝”这一精神在经济运行实践中得到真正落实。从这个意义上讲，自贸区与负面清单制度可视为一枚硬币的正反面，负面清单条目逐渐减少，标志着政府活动边界缩小，从而也就有效地推动了自贸区的发展。因此，自贸区体系的不断发展需要不断精炼有效的负面清单作为支撑。

　　2017年新版负面清单中释放改革红利的亮点

　　与2015年版负面清单相比，今年负面清单的出台在如下几个方面进一步释放了改革红利：

　　第一，整体上限制性措施大幅减少。从减少的10个条目开看，主要集中于轨道交通制造、医药制造、道路运输、保险业务、会计审计和其他商务服务，此外整合减少4条。从减少的27项措施的分布上看，其中制造业10项，采矿业2项，交通运输业2项，信息技术服务业1项，金融业4项，租赁和商务服务业4项，教育业1项，文化、体育和娱乐业3项。限制性措施的大幅减少，有助于进一步拓宽了对外开放的领域。

　　第二，负面清单适用范围进一步扩容。2017年版的负面清单内容适用于目前通过审批成立的的11个自贸区，对东中西部均有辐射。相比2015年版来说，它适用的范围更加广泛，作用也更加突出。由于东中西部的经济发展水平和经济结构的差异，这种适用于东中西部的负面清单制度有助于后续在国家层面试水探索建立统一的开放框架。

　　第三，依据产业结构转型升级的需求重点有序开放高端制造业和服务业。《中国制造2025》的产业转型升级战略以及服务业的快速，并逐步成为国内经济发展的产业支柱，使得制造业和服务业成为负面清单主要涵盖的产业范围。其中制造业主要包括航空制造、船舶制造、汽车制造、轨道交通设备制造、通信设备制造、矿产冶炼和压延加工和医药制造；服务业主要是金融业中的银行业资质要求、银行业股比要求、外资银行、证券和期货交易、保险机构设立和保险业务，租赁和商务服务业中的会计审计、统计调查和其他商务服务以及文化体育娱乐业中的演出经济等。这些措施的出台，通过加大开放力度，倒逼了产业优化转型。

　　第四，负面清单内容更加具体细致，进一步提高对外开放的透明度。其一，虽与《外商投资产业指导目录（2017年修订版）》同为完善外资管理机制的符合国际接轨标准的外资管理法规指南，但从27个措施中可以看出，它的表述更加规范和充分，清单中的内容更加具体，开放力度更大，这将给外商投资企业带来直接有效的预期。其二，两个“首次”的提出。首次明确全国自贸区内外资管理并购适用审批，除了关联并购之外，凡是不涉及准入特别管理措施的外资并购，均由审批改为备案管理；首次明确港澳台企业在自贸区内基于CEPA和ECPA协议参照负面清单内容执行，同时会获得更大的开放优惠。

　　“不破而不立、有破才有立”。2017年新版自贸区负面清单是在2015年版基础上的进一步“破”与“立”，它为全球资源在中国自贸区内的合理配置提供了空间和平台，提高了吸引高端要素的国际竞争力，降低经贸投资领域中的摩擦力，营造出法制化、便利化、国际化的商业环境，同时也为2018年建立全国统一的市场准入负面清单制度进行了试水操作。因此，“2017年新版负面清单更加充分体现了自贸试验区开放更加积极、监管更加包容、服务更加优化的特点，是在东中西部地区同时推进更高水平对外开放的重要及举措，对推动新一轮高水平对外开放、打造开放型经济新体制具有重要意义”，而这些正是释放改革红利的应有之义。