消除属地化管理的弊端

　　十九大报告提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。从一个现代国家的发展标准来看：国家统一性整合表现在三个方面：第一，主权统一，其标志是领土完整，国家主权独立且不被分割；第二，治权统一，不同地区具有相对统一的管理办法，法定的中央政府管理权力在统一的管辖范围得以实施；第三，公民权统一，不同地区、阶层的公民享有基本相同的权益。现代国家应该是均等化、统一性、一致性的，公民的权益应该是平等的。为了推动实现这一目标，就要有制度、体制的创新，实现国家治理体系的现代化。

　　首先，要破解属地化管理的困境，建立全国统一的管理体系。历史上形成的管理体制很多是属地化管理，不只是经济发展，基本上所有社会事务都是属地化管理，这恰恰制造了区域之间的差距和不够协调，把很多事情搞复杂了，因为地方只管自己这一块，容易形成地方主义。这种以行政属地化为基础而构建的一套管理体制，在很大程度上分解或者碎片化了国家资源，使管理变成以地方为单位的相对割裂状态。地方主义不是简单的地方上追求地方利益，而是由于既有体制已经造成这种格局，没有其他选择，又缺少协调机构，必然会有这些问题。

　　例如，高速公路的管理收费制度就是以省为界线，显然造成了地域上的差别，相当于每个省弄了一个国门、海关，车到这里都要停一下交钱。其他很多问题都是这样。比如在资源配置上，经济发展不是以区域协同为单位，而是以省市为单位，全国的GDP总任务分到各个省，省里再往下分，以前一直分到乡里，各个地方都要发展政绩，最极端的就是这个乡引进企业，那个乡建开发区，相互竞争，甚至相互挖墙脚。把国家的经济指标引入属地行政化的方式来分解，没有协调机制，重复建设、产能过剩、恶性竞争等情况就可能发生。

　　其次，要以基础设施和公共服务的均等化推动城乡、地区之间的均衡。从国外来看，欧美国家的均等化达到一定程度，首先需要一段时间，其次是依靠市场的力量，亦即政府给出政策导向，民间自己做出选择，最终促成地区之间相对均等。就我国目前来看，体制、机制的变化最终还是应回到政府职能上，政府这只手要多做杠杆，多做政策导向、利益驱动、激励机制，禁止做某些事情，提出统一合理的标准和要求，然后更多的是让市场、民间去选择，就能达到相对均衡的状态。

　　最后，要强化中央政府的协调机制和协调功能。现在要建立全国统一的制度，加强中央权力的协调性，跨地域之上要有更强大的协调能力，全国统一布局。现代公共管理很多强调的就是协同性、协调能力，这是我们一个短板。当然现在有所改善，比如正在推进的京津冀、珠三角、长三角区域协同发展。

　　（作者为北京大学政府管理学院教授）