线上线下融合是政务服务创新发展方向

　　线上线下融合是互联网创新发展的方向，对推动政务服务创新同样具有重要的意义。国务院办公厅组织开展的首次全国政务服务体系普查，让我们有机会一窥当前政务服务线上线下融合发展的现状和面临的困扰，同时理性思考其建设发展方向。

　　一、线上线下融合的现实意义

　　首先，线下平台办理量大，但受到时间空间制约。

　　普查数据显示，实体政务大厅是企业群众办事的主要渠道。但由于多数大厅节假日不对外服务，给许多上班族带来不便。此外，大厅服务升级遭遇资源瓶颈，办理量大、办理频繁的窗口人满为患。如果一个事项涉及多个部门窗口，办事人需要多次往返大厅提交材料，“跑腿多”因此饱受诟病。

　　其次，线上平台办事便利，但全流程网上办理事项少。

　　互联网政务服务平台当前主要提供办事指南、在线预约、材料预审、结果查询等基本服务，离群众办成事的期望有不小差距。普查数据显示，真正实现从提交办事申请到事项办结，所有流程线上走完的事项占比不足5%，这个比例地市级平台相对高一些，但也未及20%。

　　第三，线上线下平台存在优势互补，融合时机已成熟。

　　线上的便捷性、易扩展性与线下的专业性、低门槛互补。线上平台提供全天候服务，服务群体覆盖所有网民，服务资源连接所有部门；线下平台则培养了大量业务精通的专业人才和咨询服务队伍，具有快速解决复杂问题的能力，这都是线上平台落地的需要。

　　线上线下融合的政策环境已经形成。近年来，国家层面出台了一系列政策文件，为线上线下融合指明了方向。各地区各部门也结合国家政策文件要求，制定了2017年工作任务进度表，国家宏观指导、地方狠抓落实的政策环境已形成。

　　线上线下融合的平台基础已经构筑。目前，29个省级地方已建立了互联网政务服务平台，其中16个地方的平台已覆盖省、市、县三级；实体政务大厅已建成省、市、县、乡全覆盖的服务网点。线上线下立体化的平台体系已初步形成。

　　二、线上线下融合的主要困扰

　　首先，线上线下建设各自为政。究其原因有两方面：

　　一是线上线下平台建设主体认识不同。线上线下平台管理机构不统一的现象普遍存在。部分大厅认为线下办事是主流，缺乏线上办事动力；互联网政务平台则认为线上办事是趋势，甚至可以取消实体大厅。认识分歧造成线上线下融合推进缓慢。

　　二是线上线下平台建设思维和重点不同。互联网政务服务平台当前建设强调大而全，即覆盖的部门多、服务资源全、服务功能全，对服务深度和质量关注度较低，实体大厅强调服务效率和监管能力，上述差异造成实体大厅网上高质量延伸比例低。

　　其次，线上线下管理各行其道。

　　线上线下平台服务管理系统自成体系。超过70%的实体政务大厅建立了综合审批管理平台，但这些平台与互联网政务服务平台往往互不关联。不少地方将办事信息分批录入线上平台，数据时效性差，甚至上一秒在申请，下一秒已办结。

　　线上线下监督管理方式和考核标准不同。实体政务大厅将现场监督与制度管理有机结合。线上平台以电子监察为主，但由于数据不同步，监管效果较差。在考核方面，线下侧重考核办件效率和质量，线上侧重平台功能和事项内容，难以形成监管合力。

　　第三，线上线下资源各不相同。

　　线上线下平台服务范围不同，服务标准不统一。实体政务大厅进驻部门和事项数明显少于互联网政务服务平台。从服务标准来看，大厅的服务事项细化程度与实际办事一致，而互联网政务服务平台的服务颗粒度大，有些办事指南看完后都不知道该提交什么材料。

　　线上线下平台服务资源更新与服务时效不同。部分线上平台资源更新滞后，提供的表格与实际办事不一致。在服务时效方面，超过97%的大厅提供当场办结的服务事项。相比之下，线上平台还存在在线咨询无人应答、在线预约无人受理、在线申报无人反馈等突出问题。

　　第四，线上线下服务冷热不均。

　　线上线下办件量悬殊，线上平台影响力不足。实体政务大厅的办件量约为互联网政务服务平台的3倍，如考虑全流程网上办理比例，这个差距扩大至数十倍。此外，Alexa数据显示，领先的线上平台国内排名在5000位之外，多地企业群众也表示并不知晓当地有线上平台。

　　线上线下平台脱节降低线上办事热情。实地调研中，某位办事人提前在网上预约，到大厅后才知道预约号不能用，还得现场排队取号。部分政务服务平台的在线申报未提供详细的表格示例，企业群众不知道该怎么填，只得现场跑一趟，线上填报形同虚设。

　　三、线上线下融合发展的建设方向

　　首先，建立一体化网络化的服务体系。

　　统一的服务界面。以互联网政务服务平台为总界面，同时根据需要自主连接微信公众号、支付宝、淘宝、头条新闻等用户规模庞大的社会化平台，实现入口统一、渠道多元。

　　强大的后台支撑。以各级综合性实体政务大厅为核心，辐射延伸至村居的服务网点，为线上服务提供人员、技术、业务等支撑，形成体系化、专业化、系统化的支撑力量。

　　联动的管理机制。线上线下管理机构统一消除利益分歧。通过一个团队管理快速推动线上线下利益一致、目标一致、行动一致。在此基础上再着手建设统一的管理平台和服务标准，提供无缝对接的无差别服务。

　　其次，搭建全程留痕的服务监督体系。

　　视频监控记录办事全过程。线上线下一体化使得无论是线上还是线下提交的办事申请，都能建立起申请事项与办事人员、办事过程的映射关系，等同于将视频监控范围延伸到线上，避免线上办事出现监管盲区。

　　电子监察记录接关键办件节点。通过电子监察系统同步记录线上线下接办件时间、人员、流程、状态、结果等关键节点信息，实现监管信息的结构化，更好地实时了解线上线下监管全貌。

　　多种渠道高效处理服务投诉。将咨询投诉受理区、政务服务热线以及线上的投诉信箱、政务微博、政务微信等渠道有机结合起来，实现多渠道受理投诉，统一汇总处理，提高服务投诉反馈的及时性和专业性水平。

　　第三，重构科学有序的服务管理体系。

　　技术创新驱动服务内容优化重组。线上线下服务融合在一定程度上打破了部门边界，能够提供“主题式”“套餐式”服务。“主题式”服务围绕诸如企业开办等特定需求，整合相关的所有服务事项，提供一揽子服务；“套餐式”服务通过信息化手段实现多个部门申请表格、收费表单的一次性填写，已填信息自动关联。

　　技术创新驱动服务管理模式变革。信息化技术在服务管理模式创新中的作用已经显现。广东省佛山市通过建立统一的业务系统，辅以管理制度创新，开创了“一门式”服务模式的先河。在线上线下融合前提下，技术创新将推动多渠道多部门协同服务模式，多主体共同参与管理模式的实现。

　　第四，加强人性化智能化的服务体验。

　　线上线下资源共享减少材料提交。普查数据显示，实体政务大厅部分事项通过数据共享减少申请材料60%以上。线上线下融合后，跨部门、跨层级、跨区域的数据共享将成为可能，更多的材料提交将通过共享实现，甚至有些事项只需身份认证就能“零材料”办理。

　　线下协同会商实现复杂事项线上联审联办。线上线下融合为复杂事项上网创造了条件，由于各联审部门已集中进驻实体政务大厅，对于有异议的审查意见或复杂问题可以随时发起线下协同会商，从而推动复杂事项线上办理。

　　大数据分析支撑线上线下服务同步升级。线上线下服务融合将产生海量结构化、实时的数据资源，通过大数据分析服务之间、服务与用户之间、用户之间的关联关系，在此基础上优化流程，合理配置资源，辅以智能化手段，提供个性化、精准化、智能化的服务。

　　线上线下融合任重道远，应以解决关键问题为突破口，立足实际，设立清晰目标，制定详细计划，调动各参与主体积极性，行政力量、技术手段、制度变革等多管齐下，才能加快实现融合成果有益于民。（作者：清华大学公共管理学院教授 孟庆国）