适应改革发展需要加强立法

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视立法在治国理政中的重要作用。习近平同志多次就立法工作发表重要讲话，提出了一系列关于立法工作的新思路、新战略、新举措，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要”是其中的一个重大论断。这一重大论断已经成为指导立法工作和改革发展实践的行动准则。

　　2014年2月，在中央全面深化改革领导小组第二次会议上，习近平同志强调：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”2014年9月，在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上，习近平同志再次强调，要加强重要领域立法，确保国家发展、重大改革于法有据，把发展改革决策同立法决策更好结合起来。党的十八届四中全会进而明确提出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。这些重要论述，都包含着“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要”的思想。党的十八大以来，在改革和发展中，我们坚持把实践证明行之有效的改革举措及时上升为法律；实践条件还不成熟、需要先行先试的，按照法定程序作出授权；对不适应改革要求的法律法规及时修改和废止。因此，我国立法质量明显提升，立法的引领和推动作用大大增强。

　　坚持立法先行，引领改革发展

　　正确处理立法与改革的关系，是新的时代条件下我国经济社会发展的客观要求。当前，改革已经进入攻坚期和深水区。不少改革关涉的利益格局十分复杂，牵一发而动全身，迫切需要从体制机制上寻找问题根源和解决办法。立法作为法治建设的重要环节，既是调节社会利益的重要方式，也是凝聚社会共识、分担改革风险、推动改革深化的有效途径。立法作为实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的重要途径，可以汇集民意，找准突破口，进行系统谋划、顶层设计和综合配套，从而引领和推动各项改革特别是重要领域和关键环节的改革，为深化改革注入强劲动力，为科学发展提供有力保障。总体而言，坚持立法先行，实现立法与改革决策相衔接，主要体现在以下六个方面。

　　对实践证明行之有效的改革举措，及时上升为法律。加快重点领域立法，适时出台新的法律，及时破解改革发展的关键性难题。为落实党的十八届三中、四中全会提出的重大改革举措，全国人大常委会及时调整立法规划，将应当立法解决的重大改革举措列入本届立法规划，使立法项目在原有68件的基础上增加了34件。

　　对改革决策与现行法律规定不一致的，尽快修改法律，先修法后改革。比如，落实党的十八届三中全会提出的深化财税体制改革要求，全国人大常委会修改了预算法，推动建立现代财政制度，加快转变政府职能。此外，全国人大常委会创新立法方式，对部分法律中涉及同类事项或者因同一事由需要修改个别条款的，采取一并提出法律案的方式统筹修改。

　　对现行法律已经不适应改革和经济社会发展需要的，及时废止。比如，落实党的十八届三中全会提出的“废止劳动教养制度”的要求，全国人大常委会通过了《废止有关劳动教养法律规定的决定》。

　　对法律规定需要进一步明确具体含义、出现新的情况需要明确适用法律依据等问题，作出法律解释。适应改革与经济社会发展的需要，赋予法律条文更加准确、更具有针对性的内涵。本届任期以来，全国人大常委会先后对刑法、刑事诉讼法、民法通则、婚姻法、香港特别行政区基本法的有关条款作出法律解释。

　　对法律立改废释条件暂不成熟而实践又迫切需要的，通过法定程序进行特别授权先行先试。这一做法能够解决法律依据不足的问题，确保重大改革于法有据。党的十八大以来，全国人大常委会依照法定程序作出17项授权和有关决定，涉及行政审批制度改革、农村集体土地使用制度改革、金融体制改革、司法体制改革等方面，确保了有关改革试点在法治框架内依法有序推进。

　　落实党中央的重大决策部署，对重大事项依法及时作出决定，从法律上确保党的政策主张得到切实贯彻实施。比如，全国人大常委会就设立国家宪法日、建立宪法宣誓制度、推动国家监察体制改革试点工作、调整生育政策、确定抗战胜利纪念日、设立南京大屠杀死难者国家公祭日、设立烈士纪念日等事项作出一系列决定决议，依法有序推动相关工作。

　　树立全局思维，提高立法质量

　　党的十八大以来提出的很多改革举措和任务都需要通过立法来加以落实。因此，党中央特别重视将立法工作纳入全面深化改革总体布局，在研究总体改革方案和具体改革措施时同步考虑改革涉及的立法问题。党中央在制定中长期改革实施规划时，明确要求相关单位提出配套立法的需求和建议。各项改革任务的牵头单位、参加单位在研究确定有关工作安排和重要改革实施方案时，也要同步考虑涉及的立法工作，同步推进相关立法项目。当前，立法机关要主动研究改革涉及的立法重点，在立法工作中及时回应改革发展需求，促进立法和改革决策更好衔接，主动适应改革和经济社会发展需要加强立法，不断提高立法质量。

　　增强立法的主动性。对各方面提出的创新需求，应当主动从立法上提出解决问题的办法。认真贯彻实施好修改后的立法法，严格依照法定权限和程序立法，正确把握中央与地方的事权及立法权限划分，把握人大与政府的立法权限划分，进一步明晰法律与行政法规、法律与地方性法规、地方性法规与政府规章的界限。同时，应从国家长远发展的深层次上思考哪些权限可以下放地方，哪些方面可以予以授权，哪些规制可以考虑放松。

　　增强立法的及时性。对于经济社会发展特别是全面深化改革迫切需要的立法，必须快速反应，及时启动立法程序，积极回应社会呼声和人民诉求。对于已经明显滞后于现实情况的法律及有关条款，该修改的要及时修改，该废止的要及时废止，该解释的要及时解释，该授权的要及时授权，防止出现所谓“僵尸条款”。

　　增强立法的系统性。综合运用制定、修改、废止、解释等多种形式，统筹兼顾做好立法工作。特别是应通盘考虑，结合重要法律的出台，同步修改或废止相关法律法规，做到各项法律制度相互衔接、统筹协调、形成合力，切实增强立法的引领和推动作用。

　　增强立法的针对性。深入调查研究，把握客观规律，紧紧围绕经济社会发展中迫切需要解决的现实问题开展立法工作。做好制度设计，突出关键和重点，使法律规定的内容更科学，对利益关系的协调更合理，能更好地解决现实问题。在立法模式和体例上不应追求大而全，重在管用、重在实效。

　　增强立法的有效性。在立法中，要研究清楚法律所调整的社会关系，充分考虑到各种可能的情况，科学严密地设计法律规范。对于能够在法律中规定清楚的，尽可能作出详尽规定，能具体就具体、能明确就明确，情况发生变化时再及时补充、修改和解释。在具体制度设计上既精雕细刻，出细活、出好活，又下好先手棋，适度前瞻性地研判趋势、探索规律，对可能出现的问题进行有效规范和引导。

　　（作者为全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室主任）