（南京大学，江苏南京 210023）
［摘 要］民主是理性的产物，是以理性为基础的社会建构在政治方面的表现形式。作为现代社会的基础性建构原则，理性具有认知含义与价值含义，前者意味着每个人都有能力对政治问题得出具有认知合理性的见解，后者意味着每个人的上述见解都应得到同等的政治对待。这两点内容在实践中就表现为了以决策参与平等为基础的民主制度安排，这种安排同时满足了认知理性与价值理性的要求，也使民主成为一种“好”的治理方式。另一方面，认知理性与价值理性之间存在紧张，围绕这种紧张，精英民主理论与协商民主理论展开了不同的理论叙事，对民主是否一种“好的”治理模式的问题给出了不同的回答。
［关键词］民主；理性；认知理性；价值理性；精英民主；协商民主
［中图分类号］ C916 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1008-9314（ 2016） 06-0073-07
［收稿日期］ 2016-10-12
［基金项目］国家社会科学基金青年项目“治理能力现代化视阈下政府职能履行方式研究”（ 14CZZ003）；江苏服务型政府建设研究基地资助（ NO.30916014110 & NO.30916013123）
［作者简介］张乾友，南京大学政府管理学院副教授，南京大学人文社会科学高级研究院驻院研究员，主要从事政治哲学与公共行政理论研究；黄雨阳，南京大学政府管理学院研究生，主要从事社会治理理论研究。
应当说，追求“良好的治理”一直是人类千古不易的政治理想，在历史上，基于这一理想，不同时期的人们构建出了不同的实践方案。在人类文明的古典时期，出于对某种客观真理的信念甚或迷信，不同文化中的人们都对某种“哲学王”式的治理表现出了无比的憧憬，认为这样一种治理是人类能够达到的最好的治理状态。近代以来，随着理性的觉醒，人们不再迷信“哲学王”，而要求基于每一个人的理性来重建社会治理模式，这种重建的结果就是推展出了民主政治，通过民主决策对认知理性与价值理性的双重实践来趋近良好治理的政治理想。不过，随着现代社会的日益复杂化，理性观念所内含的紧张即认知理性与价值理性间的矛盾不断显性化，基于实现良好治理的目标，精英要求掌握更多的决策权力，并逐渐将普通民众排除在了民主决策之外。这样一种发展虽被精英民主理论描述为一种为实现良好治理的治理分工，在现实中则造成了精英与民众的政治割裂，甚至威胁到了民主政治的合法性，让民主无法继续作为一种好的治理方式而存在。有鉴于此，当代民主理论试图在精英与民众之间建立起一种新的治理分工，通过让二者在民主决策中承担不同的功能来消除认知理性与价值理性间的紧张，来重新证成民主。当前，人类进入了一段新的治理变革的过程，这种变革究竟是沿着民主的方向继续前行，还是改弦易辙，另谋他途，已经成了一个理论争论的核心问题。本文的目的是回顾并梳理民主理论关于民主自身合法性的讨论，进而为当前的治理争论提供一个可供参照的文本。
一、基于理性的民主建构
民主是理性的产物，是以理性为基础的社会建构在政治方面的表现形式。这意味着，关于社会治理模式的任何设想，如果不是以理性为原则的，就不可能得出民主的结论。比如，在古希腊，柏拉图将理想的统治者设置为具备了完备的道德、崇高的使命和“最伟大的知识”的“哲学王”，［ 1］他掌握了关于社会治理的所有真理，并因为掌握了所有真理而应当被授予全部的统治权力。在这里，普通社会成员也许是理性的，他们关于治理事务也能得出合乎理性的认识，但与哲学王所代表的真理相比，这些理性的认识就变成了残缺的认识。而在客观上存在着真理与掌握了真理的人的前提下，社会还有什么理由去倾听那些残缺的意见呢？所以，虽然普通社会成员是具备理性的，但将社会的统治权力交由这些仅仅具有理性而不掌握真理的人反而成了一种不合理的结果。因而，哲学王的统治一定不是一种民主的统治，要建立起民主的治理模式，人类必须破除对于任何客观真理以及掌握了客观真理的一切形式的哲学王的迷信，转而从每一个人的理性出发来思考政治模式的建构问题。
哲学王的统治之所以被视为一种理想的治理模式，在很大程度上是因为它契合了人们对一种具有真理性——这种真理性兼具认知与道德含义——的决策的追求，他们相信，在社会治理所涉及的科学与道德领域都存在着某种真理体系，且有某些超理性的存在通过对它的超凡认识而占有了这套真理体系，从而排他性地获得了一个社会的统治资格。在这里，真理是超验权威的基础，一旦占有了真理就意味着不再需要接受理性的检验。当柏拉图明确指出正义是“每个人做自己分内的事，不去干涉别人分内的事”，［ 2］而“那些试图颠覆这种精神状态的行为都可以称作不正义的，指导着这种不正义行为的是愚昧无知”时，［ 3］实际上是拒绝这种完美哲学王的统治可以而且应该为被统治者的逻辑所检验。在这里，理性虽然存在，却并不成为社会治理安排的基础，相反，占有真理的人总是能够凌驾在无论具有理性还是不具有理性的普通社会成员之上。
对真理的崇拜表明了人类理性的有限性，正因为我们的理性是有限的，才希望有一个掌握了真理的存在能够帮助我们制定出一套注定会运行良好的治理安排。而当我们相信真的有某个或某些存在掌握了这样的真理时，我们就没有任何理由不把社会的统治权力交给他（们），没有任何理由不服从他（们）的统治。在这里，如果我们不把人仅仅视为政治“动物”的话，那么，服从的义务就不是产生于绝大多数社会成员不具备理性的事实，而是产生于某些社会成员掌握了其他人不掌握的真理的事实。那么，启蒙意味着什么？意味着不再承认人们对于真理的义务了吗？不是的，在逻辑上，只要存在真理，那理性就仍然要求我们服从真理。毋宁说，启蒙是让人们认识到，不存在独立于理性之外的真理，或者说，真理不是理性的对立物，不是相异于并且凌驾于理性之上的存在，而是理性的产物，是人们运用理性的结果。因而，即使我们有着对于真理的义务，这一义务也是以我们对理性的义务为前提的，只有在我们履行了“运用理性”的义务的条件下，“服从真理”的义务才可能产生，因为否则根本就不存在真理。正是在这个意义上，康德说“启蒙是人类走出由自己招致的蒙昧状态。”［ 4］之所以是自己招致的蒙昧状态，因为人类并非没有理性，而只是没有勇气运用自己的理性。［ 5］所以，启蒙在根本上意味着“勇于”运用自己的理性，而启蒙运动的最大遗产就是确立起了每个人对理性的义务，并使这一义务成为了服从真理之义务的前提，也就是使理性成为服从的前提。从理性出发，只有当一种政治模式是每个人运用自己理性的结果时，人们才有义务服从这一政治模式，而这样一种推导方式内在地就蕴含了民主的萌芽。
让我们看看霍布斯对这一问题的经典论证。霍布斯认为，在自然状态中，“自然使人在身心两方面的能力都十分相等”，而“由这种能力上的平等出发，就产生达到目的的希望的平等”。［ 6］在这里，所谓目的是指每个人的自我持存，即每个人都以自我持存为目的，而在每个人自我持存的能力都相等的条件下，每个人就都成为其他人自我持存的威胁。于是，“自保之道最合理的就是先发制人，也就是用武力或机诈来控制一切他所能控制的人”，［ 7］结果，自然状态中的人们就陷入了“一切人反对一切人的战争”。为了走出战争状态，“理智便提示出可以使人同意的方便易行的和平条件”，“把大家所有的权力和力量托付给某一个人或一个能通过多数的意见把大家的意志化为一个意志的多人组成的集体”。［ 8］由此，自然状态中的人们就通过运用理性而完成了政治建构。
当然，霍布斯并没有迈出从理性推导民主这一步。但当整个政治建构的起点从真理转向理性时，理性本身的平等主义性质则决定了基于理性的政治建构必然走向民主的终局。对于这一过程，我们需要从两个方面来展开叙述。第一方面，每个人都运用自己的理性意味着每个人都可以依据自己的理性去检验任何被宣示的真理，在政治层面，这就意味着决策的认知真理性不再成为一个应当追求的目标了，因为不可能存在能够经受所有人理性检验的客观真理。而在得以从寻求关于社会治理之真理性认知的负担中解脱出来之后，理性的个体转而寻求一种认知合理性，首先是找到关于政治世界的合理解释，然后基于这种解释来做出政治决策与采取政治行动。在这里，寻求认知合理性的过程表现为一个运用理性的过程，并且不是一种“沉思”式的运用理性的过程，而是一种“行动”式的运用理性的过程。［ 9］因为只有哲学王才能仅仅通过沉思来获得真理——毕竟，其他人都不足以成为他的对话对象。而当哲学王不再被视为一种真实的存在之后，深知自身局限性的理性个体就必须通过彼此的对话来寻求关于政治世界的合理解释，用康德的话说，这是“对理性的公共运用”。［ 10］而当他们出于认知的目的展开对话时，作为对话者，就没有任何人能够凌驾于其他人之上了。由此，理性就实现了对治理体系中个体地位的拉平，这是基于理性的政治建构的第二方面的内容，它使现代个体间的关系具有了道德上的合理性。当寻求关于政治世界之合理解释的理性主体彼此对话时，对话关系中的每一方必然都会要求自己的见解得到与其他所有各方见解同等的对待，而要保证每一个人的见解都能够得到同等的对待，他们必然就会要求同等地分享决策权力，而对决策权力的同等分享就构成了民主政治的现代含义。至此，基于理性的政治建构就在逻辑上实现了与哲学王式的统治模式的分道扬镳，也在实践中为人类开启了一段伟大而瑰丽的崭新历史。
二、理性分殊与民主转向
在近代政治理论中，自然状态是一个基础性的理论设置，我们可以从中读出人类对于自身认识的历史性变化。在古典时代，当人们纷纷表示出对哲学王式的治理模式的憧憬时，反映了人们对于自然禀赋的崇拜。根据这种崇拜，一个社会中自然禀赋最高的人一定掌握了这个社会中最重要的那些真理，因而也就应当被授予最多的决策权力，甚至垄断这个社会的统治权。在这里，哲学王式的统治之所以是“好”的，乃是因为它是自然的。另一方面，当近代思想家们从自然状态出发阐述启蒙的使命时，自然则成了“不好”的代名词，它意味着人们还处于蒙昧之中，并因为自己的蒙昧而陷入了“一切人反对一切人的战争”。结果，“走出自然状态”就成了人们的“首要政治义务”，［ 11］而要承担这一义务，每一个人就都必须运用自己的理性，通过理性的对话来达成共识或同意，由此建立起一个文明的而不是自然的社会。在这里，通过将自然变成一个“不好”的词语，启蒙思想家们成功地将理性这一反自然的价值确立为了我们评价治理模式的新的标准。
当启蒙思想家们宣布启蒙就是要每一个人都勇于运用他的理性时，一定预设了这样一个前提，即每个人都有能力运用他的理性，否则，这种勇气从何而来？进而，如果运用理性意味着反对自然性的不平等，那启蒙思想家们还必须假定人们在理性能力上的大致相等，否则，如果虽然人们都拥有理性能力，但每个人的理性能力就是不平等的，那让那些理性能力明显更低的人就处于蒙昧状态之中又有什么不好呢？处于蒙昧之所以不好，只能是因为每个人明明都有同等的能力去影响共同体的决策从而使自己走出自然状态，但其中的某些人却不被承认这种平等的能力因而只能继续被困在自然状态之中。所以，理性的启蒙必然也是一种平等的启蒙，要让每一个人都勇于运用自己的理性，就必须在理论上拒绝某些人在理性能力上明显高于其他人这样一种可能性。只有这样，对理性的公共运用才是可能的，进而，作为对理性之公共运用的政治表现形式，民主才是可能的。反过来，也只有当每一个人都被视为一个平等的理性主体时，与建立在人们之间在自然禀赋上的不平等之上的哲学王式的统治相比，民主才是一种好的治理模式。
通过以上分析，我们可以发现理性被寄托了两方面的含义。一方面，它具有认知含义。虽然理性的启蒙已经拒绝了无须接受理性检验的客观真理的可能性，但每个人运用自己理性的结果一定是要得出具有认知合理性的见解，否则，运用理性的行为本身就失去了合理性。另一方面，它具有价值含义。承认理性的基础性地位就是承认平等作为政治生活的基础性价值，反过来说，就是承认每一个人的价值在政治上都是平等的。在启蒙思想家们这里，理性的这两方面含义是没有矛盾的，或者说，启蒙思想家们必须假定这两者是没有矛盾的，由此，他们才能将理性的启蒙变成一种平等的启蒙和民主的启蒙。这种启蒙留给我们的遗产就是在政治平等——至少是投票权上的平等——的基础上建立起了现代民主政治，又通过使民主政治贯彻了理性的这两方面含义而成为一种新的历史条件下的“好”的治理模式。
然而，理性的这两方面含义是存在内部紧张的。作为一种社会事实，认知理性的分布从来就不是均匀的，意味着人们在认知能力上从来就不是平等的。但在政治层面，价值理性则要求我们对每一个人运用其认知理性的结果予以平等的承认，而无论这些结果是否具有同等的认识合理性或真理敏感性（ truth sensitivity），［ 12］因为否则每一个人的理性就被赋予了不同的价值，就有人被重新赶回了自然状态之中。就此而言，近代启蒙主要是一种价值理性的启蒙，它要求人们在认识能力上的不平等及其所造成的所有后果都需要受到平等价值的规范，如果这些后果可能对人们之间的平等造成实质性的损害，就必须从政治过程中清除出去，不然，民主就会陷入失败。正是基于价值理性的要求，民主理论最终得出了决策参与平等的制度设置，确保每一个人运用其认知理性的结果都能对政治决策产生至少在理论上平等的影响。在理想状态下，以这种方式得出的政治决策将既具有认知合理性，也符合价值理性。
民主理论对认知理性与价值理性矛盾的调解是有前提的，这个前提就是人们在认知能力上的不平等没有达到极为不对称的程度。只有在这种情况下，要求那些认知能力更强的人对那些认知能力较弱的人的见解给予同等的对待才是有意义的，也才是可能的。反之，如果人们在认知能力上的不平等非常严重，那我们有什么理由要求那些认知能力更强的人同等对待那些认知能力明显更弱的人的见解？即使我们提出这样的要求，它可能也根本无法得到履行，因为后者可能根本就没有能力与前者一道公共地运用理性。从历史来看，到了 20世纪，随着社会分工的精细化，社会成员之间普遍地陷入了一种被专业鸿沟所隔开的处境之中，从而使人们在认知能力上的差异直接地通过认知结果而表现了出来，使某些人的见解明显地呈现出更强的认知合理性，另一些人的见解则呈现出非常弱的认知合理性。在很多时候，最激进的民主理论关于“民之所言即神之所言”的憧憬被“民之所言即魔鬼所言”的现实无情地击碎。［ 13］此时，传统民主理论就表现出了某种自反性，如果我们仍然基于价值理性而要求对所有认识结果予以同等的政治承认，结果必然得不出最具认知合理性的决策，进而也就使民主无法作为一种“好”的治理模式而继续存在。
事实上，在整个 20世纪，认知能力对民主决策的影响已变得越来越难以忽视。我们可能都听说过一个趣闻，它讽刺 NASA花费巨资研发了能在失重条件下使用的太空钢笔，与此同时苏联政府则只用铅笔就解决了宇航员在太空中书写的问题。这则趣闻没有告诉我们的是，改良后的铅笔仍然有断裂和难以使用的问题存在，因此 NASA才采用了在任何条件都能在任何表面书写的太空笔。在这一例子中，书写的功能对于宇航员可能是必需的，因为它是在紧急情况下让宇航员为人类留下宝贵科学记录的重要方式，因此，出于科学进步的目的，一种好的决策应当保证宇航员拥有在太空中书写的能力。但如果我们把这一决策诉诸民主，那么，如上述趣闻所暗示的，民众中的大多数人就可能反对投入巨资研发太空钢笔，而要求宇航员使用改良后的铅笔。这一决策主要出于成本上的考量，但普通民众却可能不知道铅笔屑所蕴含的巨大安全风险，以及当这种风险变为现实时可能会造成的更大的财产损失。如果是这样，我们还能仅仅根据价值理性的要求而把民主理解为让所有见解都对公共决策产生同等的影响吗？还是说民主也要求我们根据人们在认知理性上的差异来对决策权进行不平等的分配？
针对如上困境，精英民主理论提出了自己的解决方案。首先，在平等已被广泛确立为现代政治基本价值甚至现代文明核心成就的前提下，精英民主理论承认，“被统治者的舆论是一切统治的真正基础”，［ 14］因而，每个社会成员都有权对社会的统治行为发表自己的见解。另一方面，由于不同社会成员之间事实上存在着认知能力的差异，不同见解的政治地位是不一样的，有的可能仅仅只能作为见解而存在，有的则可以直接转化为决策。结果，虽然所有人都参与到了统治行为当中，并让这种统治也呈现出了民主的特征，但在实际统治过程中，具有不同认知能力的人们则扮演着截然不同的角色，而这又让这里的民主呈现出了与传统意义上的民主不同的含义。在精英民主理论看来，“民主方法是为了达到政治决定的一种制度上的安排，在这种安排中，某些人通过争取人民选票而得到做出决定的权力。”［ 15］也就是说，随着政治建构中认知理性与价值理性的分殊，民主也被拆解为了两个不同的阶段。其中，普通民众被保留在前段，其所承担的职能是挑选公共权力的执掌者，精英则掌握了后段，决定了权力的行使。这可以被视为一种基于理性分殊的治理分工。其逻辑在于，在客观存在着认知能力的不平等这一前提下，如果民主过程要得出具有认知合理性的结果，就必须把决策权交给精英；另一方面，要让精英的统治行为符合价值理性的要求，就必须让每一个社会成员都能对精英的产生过程发挥同等的影响。在这里，普通民众是否能对“谁是最胜任的候选人”这一问题得出具有认知合理性的结论可能并不重要，这应当是其他社会制度的功能，应当有其他社会制度来保证所有候选人都具有基本的胜任性，在这一前提下，普通民众只需在选择候选人的过程中进行价值输入即可。由此，通过在精英与普通民众之间实行治理分工，民主政治就仍然能够同时满足认知理性与价值理性两方面的要求，仍然能够被视为一种“好”的治理模式。
三、朝向民众与精英的决策分工
在哲学王——无论作为个人还是某个群体——式的治理中，哲学王是社会的统治者，其他人都是被统治者，而哲学王作为统治者的标志就是他垄断了决策的权力，即通过决策来行使社会的统治权力。在传统民主理论的设定中，社会作为一个整体通过制定决策的方式行使社会的统治权力，由此打破了统治者与被统治者的对立。而在精英民主理论的描述中，精英与普通民众的关系则重新变成了统治者与被统治者的关系，虽然这种关系在某些方面又是以治理分工的形式呈现出来的。如果说民主之所以“好”的很重要的一个方面是因为它确认了每个人在价值上的平等，进而使任何人在政治上都不能凌驾于其他人之上的话，随着决策权在精英与民众间的不平等分配，精英与民众在政治上已然有了高低，在价值上也就不可能继续等同视之了。结果，虽然精英民主理论自认为实现了“精英”与“民主”的完美结合，但在现实中，我们看到的是政治制度的大规模异化，或者最低程度也是对政治的冷漠。［ 16］于是，从 20世纪中期开始，在民主政治不可避免地异变为了精英统治的现实下，民主是否仍能被视为一种“好”的治理模式也重新成为理论争论的焦点。
回顾我们分析过的几种治理模式，可以看到，哲学王式的治理是以真理为标准的，并且，这里的真理既具有认知含义，也具有道德含义，即哲学王不仅掌握了科学真理，也掌握了道德真理，所以由哲学王施行的统治不仅仅是“好”的，更可以被视为符合于某种至善。理性启蒙让我们不再迷信任何被宣示的真理，而要求根据人们的理性能力来分配统治权力，并且，根据启蒙的理想，人们的理性能力被认为是大致相当的，至少，社会被要求对每个人的理性能力予以同等的承认，并基于此来进行政治制度的设计。在这里，认知理性与价值理性的区别已经被认识到，却被启蒙思想家们有意识地做了淡化处理，结果，无论对于认知理性还是价值理性，早期思想家们都没有做出充分的阐释，正是这种模糊性让我们能在一种相对宽泛的含义上将民主视为一种“好”的也就是合乎理性要求的治理模式。然而，随着社会分工的不断精细化，统治权力的行使尤其统治决策的制定对认知理性的依赖性不断增强，而精英民主理论则通过对这种依赖性的理论化逐渐将决策权集中到了精英群体手中，在使认知理性与价值理性间的矛盾非常直接地表现出来的同时，也把民主政治一步步地推到了它的对立面。要重新证成民主的价值，民主理论家必须正视认知理性与价值理性间的矛盾，并通过对这种矛盾的不同于精英民主理论的逻辑处理来寻找新的制度安排。
在逻辑上，精英民主理论将治理行为分成了主权行为与决策行为，并认为主权行为需符合价值理性，决策行为则需符合认知理性，因而民众可以保有其主权，却不应干涉精英对决策权的行使。更进一步，我们还可以认为精英民主理论包含了这样一个假设，即决策行为只需符合认知理性，由此，基于理性分殊的治理分工才变成了精英对决策权的排他性占有。既然如此，那么，要反对精英民主理论的结论，试图重振民主理想的学者们就必须推翻“决策行为只需符合认知理性”的前提，通过证明决策行为也需接受价值理性的指引来为民众的决策参与铺平道路。
那么，到底什么是认知理性，什么是价值理性？对此，当代民主理论的回答是，认知理性是个体对某个问题给出认知理由的能力，价值理性则是个体对某个问题给出道德理由的能力。在这里，所谓认知理由，是指基于关于特定问题的事实判断所给出的理由，比如，在是否应当投资太空钢笔的问题上，认知理由是基于制造太空钢笔需要花费多少钱、如果不用太空钢笔替代铅笔可能带来多大的安全以及财产风险等问题的事实判断之上的，而在这些问题上，技术精英的确有着比普通民众更强的判断能力。道德理由则是基于对不同备选方案之价值取舍所给出的理由，比如，在是否应当投资太空钢笔的问题上，道德理由可能表现为对究竟是投入巨资保护宇航员的人身安全以及由宇航员所掌握的科学信息更重要还是将同样的钱用于改善社会中的某些弱势群体的生存处境更重要的价值取舍，而在这样的问题上，似乎并没有谁一定就比其他人有着更强的判断能力。这就是达尔所说的，“如果我们能够表明，如同数学或自然科学一样，有关这一主题的专家也能够运用设计精巧的、可复制的程序，他们认为这些程序适合于判定他们断言的有效性；进而言之，那些运用恰当程序的人对某些规律或普遍假定的真理性逐渐趋于了共识；最后，他们达成共识的规律构成了一个重要的假设主体——在确切地限定了我们道德选择领域的道德知识和道德法则的意义上。而与这些道德主张相伴随的却是，这些客观性的指标异常地缺乏。”［ 17］
克里斯蒂亚诺（ Thomas Christiano）也认为，相较于认知能力，道德禀赋是一种分配更为随机并且更具有普遍性、准入门槛更低的能力，尤其是在关注和理解正义的问题上，每个人都有着大致平等的能力。这表现在以下几个方面：首先，没有任何他人能够比一个人自己有更高的能力去关注这个人的利益，这本身就构成了道德禀赋平等的一个重要方面；其次，即便在道德禀赋上存在分布的不均，这种不均衡分配也大致是随机的，与阶层背景和受教育程度的关联性相对来说更小；再次，利益和价值的界定本身就充满了争议和不确定性，因而建立在此基础上的测量不同个体道德禀赋的标准自然也会充满争议而无法寻求一种客观一致的判断标准，进而，也就没有人能够宣称其对此有着非凡的认识而将任何其他个体排除于参与之外；最后，道德禀赋在客观上可能呈现出的差距更多来自于环境塑造，而“一旦社会给予其更多通向教育和锻炼其判断能力机会的场合，是可以期待修复、抹平这种差距的”。［ 18］因此，如果政治决策不仅仅需要认知性的理由，而也需要道德上的理由，那精英就不能基于他们有着给出认知理由的更强能力这一事实而要求垄断决策权力。正是从这一点出发，当代民主理论尤其协商民主理论展开了与精英民主理论截然不同的民主叙事。
在当代民主理论看来，任何决策都需要建立在认知理由与道德理由的共同基础之上，并且，如果说在认知问题上精英与民众的确存在高下之分的话，所有“讲理的公民应当（或至少可以）拒绝在重要问题上将他们的道德判断屈从于任何人”。“所以，对任何政治权威的认识观念来说，道德上的挑战都在于让真理成为指引而不非法地赋予任何假定专家的意见以特权。”［ 19］也就是说，在治理问题日益呈现出高度复杂性的条件下，政治决策需要重视认识精英的见解，以提高政治行动解决问题的能力，但前提是不损害普通民众道德判断的正常运用，否则政治决策与政治行动就可能产生道德上不合理的后果，并由此损害民主本身的合法性。为消除这种紧张，并使认知理性与价值理性都能被纳入公共决策中来，民主理论家们转向了一种新的治理分工，即在民主协商中的决策分工。
与精英民主理论不同，在协商民主理论看来，民主的核心在于所有社会成员对决策权的分享，且精英与普通民众分别基于其认知理性与价值理性而得以合法地介入这种分享之中。但为了发挥精英的专长，提高决策的效率，有必要对精英与普通民众的决策参与做出区分，让后者去决定社会所要追求实现的目标，因为关于目标的知识属于道德知识，是任何人都可以在日常经验中不断习得的；同时让前者去决定实现这些目标的手段，因为关于手段的知识属于专业知识，是精英在长期训练中不断积累起来的。在这里，决策分工是以协商的形式表现出来的，即民众与精英都不仅对于分工体系中的“同行”，而且也对于彼此说出自己的理由，从而使民主决策在每一个环节上都表现出更强的价值合理性与认知合理性。通过这样一种分工，民众被放在了“社会中司机的位置上”，［ 20］可以决定将社会驶向何方，精英则扮演着类似于驾校中教练的角色，在司机决定了去什么目的地的前提下，可以告知司机如何最快地到达该目的地。在这里，无论关于目的的决策还是关于手段的决策，民众与精英都可以进行协商，但最终的决定则是独立的，由此，民众的主导地位与专业知识的恰当功能才能同时得到保障。另一方面，虽然两种决策彼此独立，但无论民众还是精英，作为理性的协商主体，都愿意被更合理的理由所说服，因而价值理性与认知理性可以在民主过程中彼此促进。如果所有决策都能以这样一种方式制定出来，那民主无疑就仍是一种“好”的治理模式。
最近几十年，民主理论发生了某种“认识论转向”，［ 21］表明作为近代启蒙核心遗产的理性观念的内部矛盾发展到了非常突出的状态。为了解决这一矛盾，当代民主理论从精英与民众在实现良好治理中的认识分工出发提出了决策分工的设想，希望通过这种分工来让民主实践能够同时契合认知理性与价值理性，从而重新证成民主。从逻辑上看，这一方案似乎是可行的，如果民主意味着每个人都可以担任自己的司机，同时由精英扮演起教练的角色，时刻准备着为他规划好最佳的路线，那我们似乎没有什么理由认为民主不是一种“好”的治理模式。但另一方面，在日常经验中，司机因为固执己见而无视教练的建议或教练凭借专业知识上的优势而篡改目的地的行为可谓比比皆是，这表明在道德知识与专业知识之间可能很难实现无缝隙的衔接，或至少在目前的条件下，我们还没有找到实现这种衔接的办法。在这个意义上，基于认识分工的决策分工可能还只是一种设想，而不是一种实践方案，它告诉我们民主可以成为一种“好”的治理模式，只要满足特定的可能是非常苛刻的一系列条件，但这些条件究竟包含哪些内容？又如何才能得到满足？或根本无法得到满足？则仍有待理论与实践的共同回答。
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