自2013年国务院大力推广PPP（政府和社会资本合作）模式以来，PPP在中国出现爆炸式增长。根据财政部PPP中心数据，截至今年9月30日，全国综合信息平台项目库入库项目10471个，入库项目金额约12.5万亿元。但是，从落地情况来看，进度不如预期，其中一大原因就是PPP领域顶层法规缺失，社会资本对PPP模式观望多、参与少。
观望多、参与少的原因很复杂，其中，对地方政府诚信的担忧，是社会资本不愿参加PPP的最主要原因。因为，这些年来，地方政府在与社会资本的合作过程中，经常出现承诺多、兑现少，甚至开门迎商、关门打狗的现象。尤其在城市建设过程中，欠账、拖账、赖账现象十分严重。如果没有强有力的法制做保障，没有契约意识做基础，社会资本与政府的合作就很难向纵深推进。更多情况下，PPP会沦为政府变相负债、向社会资本举债。
从实际情况来看，绝大多数的城市建设项目，包括各种基础设施建设项目，社会资本都是以“债主”的身份参与的，而不是投资主体。也就是说，政府通过平台公司向社会资本融资，并由平台公司承担偿还债务的责任。如此一来，所谓的社会资本与政府合作，实际只是为政府多了一个融资渠道，而最终的债务承担者，仍然是政府。
殊不知，PPP的初衷，并不是想让政府通过这样的方式继续大规模负债。如果社会资本只是扮演了银行资金的角色，就失去了PPP的意义。推广PPP的目的，就是要把社会资本的积极性调动起来，让社会资本承担起社会公共设施、基础设施的建设责任，并使其在这样的责任承担中获得相应的利益，最终使社会资本的作用得到最大限度的发挥。更重要的，如果PPP推广得好，还有利于社会资本更多地参与到经济发展、国企改革、社会事业建设中去，有利于减少社会资本因过于宽裕却无处投资而可能带来的财富外流、市场炒作、地下金融泛滥等问题。
很显然，如果没有规范的法律体系作保障，社会资本与政府的合作就无法按照契约上的规定全面履行，那么，PPP就会是一句空话。至少，双方的合作不会那么顺利，更不会那么容易。眼下PPP项目的落地率低，就是因为彼此之间缺乏有效的信任，缺乏能够让双方都严格按照契约履行义务、承担责任、享受权利的法律保障。这也意味着，加快PPP立法，应成为推动社会资本与政府合作最重要、最紧迫的工作。为此，需要注意以下几个方面的问题。
首先，必须破除部门利益蕃篱。从现实来看，承担着PPP推广任务的发改委、财政等部门，仍在为按照谁的思路立法而争论。要想更好地推动社会资本与政府的合作，就不能让PPP立法沦为部门立法，更不能因为利益之争而使制定出来的法律具有太强的部门利益平衡迹象。
其二，PPP立法一定要以公平为基础，体现地位平等。相关法规要充分考虑社会资本和政府的共同利益，而不能在利益关系的处理方面明显偏向政府。否则，仍然无法打消社会资本的顾虑，无法让社会资本积极参与到PPP项目中来。
再者，PPP立法范围要广、内容要全，要能够实现全覆盖。从项目推送到项目运行，都要用立法的方式固定下来，以确保项目建成以后，能够让社会资本在良好的环境下运作。这就要求，制定的法律不仅要科学、严谨、周密，还要与其他法律相协调。否则，法律的执行也会出现问题。
最后，要实事求是，分步实施。考虑到PPP立法是一个新课题，难以一蹴而就，其过程可以分两步走：第一步，先以行政立法的方式，由国务院法制办制定出一部条例，以满足目前工作需要；第二步，根据条例的实际实施情况，研究制定针对PPP的法律，由人大推动相关立法工作。不过，立法的时间也不能拖得太长。因为这几年是PPP大爆炸的时期，凸显的矛盾不少，没有完善的法律保障，很多问题就难以得到妥善解决。
总而言之，只有加快推进立法，PPP才有前途，社会资本才有信心，政府才能安心。（中国民营经济研究会理事、中国经济网专栏作者 谭浩俊）
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