2016年金秋，PPP回归已满两年，财政部第三批PPP示范项目的发布，共包括能源、交通、水利、生态环保、市政工程、片区开发、农业、林业、科技、保障性住房、基础设施等19个行业的516个项目，计划总投资金额1.17万亿元，示范项目的“入库”总数已达745个，基本可归类为准公共品。截至2016年9月末，前两批示范项目落地率58.18%，比6月末增长9.78个百分点，尽管总体呈现上升趋势，但落地率仍然不高。
PPP本不是个新鲜事，中国第一个PPP项目始于1984年，而在基础设施和市政公用领域大规模推广是在2002年，2003-2008年是PPP黄金发展期，2008年金融危机爆发后，PPP曾一度淡出公众的视野，取而代之的是地方政府融资平台。2009到2013年间地方政府融资平台举债融资规模迅速扩张，出现地方政府违规或变相提供担保、偿债风险日益加大、部分金融机构对融资平台信贷管理缺失等问题，地方政府性债务规模有迅速膨胀的势头。2014年10月“43号文”颁布，明确提出剥离平台公司的政府融资职能，提出“推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营”，标志着地方政府融资重点从融资平台转变回PPP模式。PPP停滞五年后回归，需要正确认识以下四个问题。
第一，PPP绝不仅仅是地方政府的融资工具，而是一种准公共品供给模式。
所谓PPP模式，是指公共部门与私人部门通过正式协议确定的一种长期关系，发挥各自的优势提供公共服务，共同分担风险、分享收益。通常而言，公共部门决定建立公私伙伴关系主要出于弥补公共资金的不足，提升公共服务的水平，减低成本以及合理分担风险等方面的考虑。
此次PPP和地方融资平台转换的背景是土地财政难以为继、地方债务受到严控、政府融资平台被限制，地方政府融资难度越来越大。动机是避免地方债务规模膨胀，降低地方政府债务风险，在新《预算法》下解决今后地方政府准公共品供给“钱”从哪里来的问题，即从原来的地方政府融资平台转向社会资本，具有明显的融资工具的属性。但是，PPP绝不仅仅是一种融资工具。
PPP更应该是一种准公共品的供给模式，融资只是PPP的第一步，政府和公共部门除了利用社会资本外，大多还利用了社会资本附带的生产和管理技术；同时，作为融资工具更多是考虑将自己的风险最小化，PPP替代融资平台再次成为地方政府融资的重要工具，可以充分说明这一点。第三，激发社会资本的主观能动性，引导更多的民间资本共同参与到准公共产品的提供中来，增加公共服务供给量和提高供给水平。
第二，地方融资平台应该也可以利用PPP加速转型。
PPP回归之后地方政府融资平台如何转型？这是地方政府必须面对和解决的重要问题。根据财政部在2014年底发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》规定，“社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”,即融资平台和国有企业被划归在社会资本之外，不允许参与PPP项目。而2015年12月，财政部发布《对地方政府债务实行限额管理的实施意见》指出，取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等措施予以支持。
空壳平台关闭，有经营和现金流的平台公司实体化转型，并积极参与PPP、政府购买服务等，与其他社会资本同平台竞争，是平台公司转型的一个积极方向，也是推动PPP落地的动力之一。关键的问题是建立起政府与平台公司之间法律、结算等方面的政企关系，这也是平台公司转型的核心。
第三，公共利益和社会资本利益的关系是否协调是PPP的成败的关键。
“有一定收益的公益性事业投资和运营”的界定说明协调公共利益和社会资本利益的关系仍然是PPP项目最终能否成功的焦点之一。PPP项目涉及准公共产品，具有一定的公益性但同时也具有可经营性，为保障公众利益，这类产品定价不会很高，谋求的是社会综合效益最大化，不允许过分追求局部利益，相关项目投资回报周期动辄十余年甚至几十年；而社会资本每一分钱都要求回报，没有合理收益，PPP最终会变成政府的一厢情愿。全国PPP综合信息平台项目库二季报显示，在落地项目中，国有企业占了社会资本参与总数的55%，民营企业参与热情不高，也能说明这一点。因此，在PPP推进过程，需要根据项目各自的特征，建立政府与社会资本共赢的合作关系，才能推进PPP项目的尽快落地。
第四，政府监管是PPP成败的保障，需要提前考虑。
尽管在我国推行了数十年，但PPP目前尚不能成为我国政府准公共品提供的主流方式，此轮PPP再度兴起，政出多门，鼓励和激发社会资本参与PPP是现阶段的主要任务。但是作为提供公共品或准公共品的投资和运营的项目，政府应该是项目社会综合效益最大化的最后“守夜人”。目前，没有一个政府职能部门可以在项目的全生命周期内完全覆盖项目的监管责任，在决定项目成立与否的初期，哪个部门都想管，这个也和上面讲到的PPP在我国主要是以融资工具看待有关。项目开始产出需要进行监督管理时，找不到可以全方位管理和监督的政府部门，因此，大范围推广PPP模式，建立统一的监管机构就显得十分必要和迫切，也是PPP成败的关键，需要提前考虑。
（刘洁，中国（深圳）综合开发研究院产业经济研究中心）
（责任编辑：李焱）
