财政部日前印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》，对公共服务领域PPP项目的识别论证、项目政府采购管理、项目财政预算管理、项目资产负债管理及监督管理进行了规定。暂行办法特别强调，各级财政部门应当会同行业主管部门加强对PPP项目的监督管理，切实保障项目运行质量，严禁以PPP项目名义举借政府债务。
众所周知，PPP是政府与社会资本合作的一种模式，即政府通过引入社会资本，解决公共服务投入能力不足、资金实力不够等问题。PPP的核心在于，社会资本是“投”不是“借”。也就是说，政府通过引入社会资本，在增加公共服务投入的同时，不能同步增加政府债务。否则，就失去了PPP的意义。
从目前的实施情况来看，很多地方并没有严格按照PPP的初衷去做，而是将PPP变成了政府变相负债的一种手段，以股代债、以股举债、以股负债，导致短短一两年时间，政府的债务负担又增加不少。
造成PPP扭曲和异化的原因是什么？首先，地方政府没有从热衷于城市建设的泥潭中走出来，仍在想方设法地投资城市建设。用PPP项目来推动城市建设，可以回避银行在为城市建设项目提供资金支持方面的政策障碍，从而使政府继续从银行获得资金支持。事实上，参与建设的主体是社会资本的持有者，最终买单的则是地方政府。
其二，政府融资平台转型水分大。为了应对金融政策对融资平台的调整，前两年，地方政府纷纷对融资平台实施了“转型”，绝大多数融资平台都“转型”成了实体企业。按理，转型后的融资平台应该严格按照实体企业的方式运转，不再成为政府的负担。但实际情况是，多数融资平台并没有进行实质性的转型，而是继续承担融资平台的各项职能，变相地进行政府举债。政府通过“转型”后的融资平台实施的PPP项目，也是以股代债，没有真正地把PPP项目变成政府与社会资本的合作，而是政府向社会资本的借债。
PPP项目原则上必须是社会资本投资、政府参与，以此来缓解地方政府资金实力不足的问题。但实际情况是，地方在推行PPP项目中，更多地采用了增加负债的方式，自然与初衷不相符。
正是因为地方把增加负债作为推行PPP的实质意图，这就导致对能够更好地发挥PPP作用的具有固定收入来源的水、气、热、污水处理等项目，地方政府却希望继续控制在自己手中，致使社会资本参与PPP项目的热情不高，PPP项目的落地率低。即便落地，项目的进展也不快、效率也不高。因为无论是回购还是政府变相投资，这些年来地方政府频频失信于社会资本，没能按照协议做好各项承诺的兑现工作，已经让社会资本对政府的信用产生了严重担忧。
要想避免PPP沦为地方变相举债的工具，就必须回归到推行PPP的初衷，把解决地方政府资金不足、投入能力不强的问题解决好，把真正适合采用PPP模式的项目拿出来，吸引社会资本参与。
（责任编辑：邓浩）
