解决“城不像城，乡不像乡”的国际经验

　　什么是城市?什么是乡村?如果对这两个概念只有模糊的把握，又何以保证涉及城乡政策的指向性?我国目前界定城乡的标准比较含混，给相关政策的制定及政策操作带来不少问题。鉴于城乡概念模糊所引起的诸多政策操作难题，确定城乡概念的现实意义重大。

　　国际上并没有成熟的、被人们普遍认可的城乡界定准则，但这不是说在区域经济管理中，没有城乡概念。如果概念的模糊不妨碍政策操作，人们可能不去自找麻烦去界定政策术语。在欧美发达国家，因为农业人口少，城乡分野比较清楚，针对农村人口的专业农民与非农民的分类区别政策，可以直接按人口的职业性质去操作，不必将基本政策划分为城市政策与农村政策两个类别，更不必有“三农”这样的模糊概念。在大量的涉及社会经济管理的法律文件中，需要区别城市与农村的情形并不重要。甚至在他们的官方统计中，也只有很不重要的篇幅单独涉及农村情况。尽管如此，欧美国家涉及城市设立、城乡划界的理论与政策还是值得我们注意。

　　城市设置的自治制度基础

　　在西方当代法制国家，自治原则被普遍实行。自治原则的要素，一是只要私人及私人机构能处理的事务，包括某些公共事务，最大限度地允许其自己处理。二是在向下包括的国家及各级地方治理系统中，公共事务最大限度地交由下一层级的公共机构或地方政府处理，只有不得不由上一级公共机构或政府办理的事务，才由它们办理。三是任何一级立法机构都具有立法权。四是不论什么层级的政府，在法律面前一律平等;下级立法机构制定法律只要不违反上位法，就具有合法性。上级政府也必须遵守下级政府制定的法律，除非经由宪法法院或上级法院裁定下级立法机构制定的法律不具效力。五是能不设公共权威机构的小型社区，尽可能不设公共机构。

　　西方现代法制国家一般不对城市的最小人口规模做出法律界定，但这不等于任意小的居民点会被当成一个城市。笔者访问美国衣阿华州时曾了解到一个很有意思的情况。该州规定，如果一个居民点的居民全体同意设立具有法人社团性质的共同体，且基础设施达到一定标准，又经过州议会同意，法人团体的地位便得到允准。这个社团的法律地位与城市相当。曾有一个人口较多的家庭向州议会申报这种法律地位，但没有得到允准。应该说在绝大多数情况下，一定数量的居民群体不会随意提出设立城市的要求，特别是居住分散的群体不会提出这种要求，原因应该是与城市设立以后的税负增加有关。

　　人口稠密区概念

　　国际上关于人口分布的讨论中，有一个“人口稠密区”概念。如果人口总计5000人以上，且1平方公里面积上的人口密度超过4000人，即算作人口稠密区。在人口分布研究中，这个概念已经具有研究的可操作性。不论一个居民区是否拥有社团或城市的法律地位，符合这个要求的居民点，如果与毗邻的类似居民区在空间上有一定分离度，这个居民点就可以被看作小型城市。从欧美国家的人口分布情况看，即使是这种小城市，也不可能太多。

　　美国各州对城市没有统一定义，而联邦政府的统计部门也是从人口集中度来区别城市与乡村。它的规定是将总量超过3000人，且人口聚落区的核心区1平方英里(约2.6平方公里)人口达到2500人以上的区域看作城市。

　　乡村的小型居民点概念

　　欧美国家城乡分野的形成，基本是一个自然过程。随着城市化的逐步推进，农业专业化水平不断提高，乡村地区专业农户的耕作面积越来越大，农户居住也越来越分散。专业农户的分散居住方便耕作，而脱离农业的居民集中到城市居住，也可享受到城市的种种好处，但这种分类居住不能在短期内自然形成。农业迅速现代化的国家，专业农户可能与其他非农业居民毗邻而居。因为专业农户的生产设备对土地使用有某种特殊性，例如，专业农户的车辆与农机对道路的要求不同于城市的要求。专业农户的日常生产活动会给其他居民带来负的外部性。政府按城市标准去建设基础设施，也会降低投入的效益。于是，有的国家，如丹麦，有专门法规要求农场主的常住地必须是自己的农场。类似法规强化了乡村地区居民分散居住的趋势。

　　一些国家的“土地开发权转移”政策也促成了农场主居住的分散化。此概念最早起源于美国，是一种创新性的土地开发控制手段，其最早在纽约等大城市进行尝试，后在其他地区得到推广。因为地方政府的土地分区规划政策限制了农业用地转为建设用地的自由权利，等于剥夺了农业用地主人的发展权，可能造成业主的利益损失。补偿的办法是将业主的发展权资本化，允许他们出售给需要建设用地的投资者。这种能被资本化的土地面积由政府按一定规则予以核定，面积大小通常与农场的总面积有关。这种政策类似于我国政府实施的“增减挂钩”试点政策。在这一政策之下，乡村地区的农场主便减少了在自己土地上的非农业开发，使得农业区人口更加稀疏，以致乡村地区多分布由一两户人家构成的小型居民点。

　　从笔者的初步观察看，欧美国家至少部分乡村地区的小型居民点处于某种“不完全政府”的“治理”之下。这些居民通过不同渠道，来满足自己对公共品的需求，并非处于一个架构标准的政府的管辖之下。

　　典型情形如美国。教堂、学校、合作社等机构都可能为农区居民提供公共服务，县政府则可能为他们提供基础设施服务。他们在“选区”参加政治活动，而毗邻的城市政府则可能承担与选举有关的服务事项。一定片区的农场主构成一个熟人社会，熟人彼此之间也可能提供某种公共服务，在这种熟人社会结构中，可以存在某种秩序，也是某种服务，但却没有正式的公共权威，大家不需要为这个系统纳税。这种情形使得美国农场主一般具有保守主义的政治倾向，使其成为共和党的政治基础。这种政治倾向会加强农场主保护农场环境、反对政府干预的鲜明态度，这可以解释为什么在美国这样高度发达的国家，还会存在具有显著的传统色彩的乡村社会。

　　我们由此受到的启示是，解决所谓“城不像城，乡不像乡”的问题，不是一个简单的事情。

　　（作者为中国社科院农村发展研究所研究员）