法规不打折，才能彰显“城市的良心”

　　入夏以来，南方多地暴雨成灾，很多城市遭到水淹，城市日常运转和市民正常生活受阻，人民生命财产遭受重大损失。究其原因，除了天灾等自然因素之外，还存在防洪观念落后、规划和法律规范执行不到位、技术创新不足等因素。改进观念、坚持创新，依法建立与现代化城市发展需求相匹配的内涝防治体系，让城市具有蓄、滞、分、净、渗、调水等手段的海绵体，应该是城市建设的新目标。

　　地下管网是城市的神经，也是城市的良心。人们经常引用雨果的名言“下水道是城市的良心”，来说明建设排水工程“利在当代，功在千秋”的非功利性。在一些官员眼中，地下工程显不出政绩，因而不太重视。其实，这类工程犹如人的神经系统，虽然在体外看不见摸不着，却指挥和支配着人体的各种活动。排水管网是否建设、建得好或坏，关系到城市的运行与安全，关系到市民的生命财产安全。视其为“百年大计”还是“应景工程”，结果全然不同。因此，说它是“良心工程”很形象。

　　从各地情况看，城市建设“先地上后地下”、“重地上轻地下”的现象并不少见。一段时间里，城市形态的变化对官员政绩考核的重要性似乎胜过城市功能的发展。于是，一些地方一阵风似地造新城、树形象；有的地方财政实力仅够维持行政系统生存，也就是通常所说的“吃饭财政”，可还要建高楼、撑门面。那样建起来的新城、城区难免“金玉其外败絮其中”，一场暴雨就可能把“光鲜”冲得稀里哗啦。

　　今年，厄尔尼诺现象带来的灾害比较严重。长江流域1998年的水灾大家还记忆犹新；不到20年，很多城市又发生严重灾情。据国家防汛抗旱总指挥部统计，2006年以来，我国每年受淹的城市都在100座以上。城市内涝的频度增加了，可一些地方的应对措施捉襟见肘。分析主观原因：其一，对相关法律法规不甚重视，“良心工程”存在问题，防洪标准不高，防洪设施质量欠佳，日常养护不到位；其二，关于城市建设和防治内涝的理念相对落后。“快速排除”和“末端集中”控制的措施已经不如过去有效，因为快速城市化给城市建设和管理带来了新挑战。因此，相关规划应当根据经济社会发展状况进一步修改和完善，增强基础设施建设的力度，提高城市运转的安全性。

　　防治内涝，应当严格遵守和执行法律法规。几年前，北京及周边地区遭遇几十年未遇的强暴雨和洪涝灾害，79人因那次暴雨死亡，房屋倒塌10660间，160万人受灾，经济损失116.4亿元。这次灾害发生后，有人提出，要制定专门的法律法规，以根绝内涝。

　　其实，应对内涝并不是无法可依。国家法律法规涉及抗洪救灾，包括应对内涝的规范并不少。全国人大制定的法律中，有数部涉及防治水灾包括内涝。国务院颁布的行政法规也有多部涉及相关内容，《城镇排水和污水处理条例》是很典型的一部。

　　业内人士认为，过去城市受洪水侵袭主要是因为江河湖水泛滥，现在很多城市受淹则是因为强降雨造成的内涝。城市扩张中挤占河湖、扰乱水系；排水系统建设严重滞后，有的排水管网欠账较多、管道老化、排水标准偏低等，导致内涝频发。形成内涝的原因是多方面的，消除内涝也必定涉及多个部门和领域。因此，指望一部法律解决所有问题不切实际。

　　当然，法律法规是相互联系、相互协调、共同发挥作用的统一体。内涝防治需要诸多法律规范形成合力，调整相关社会关系，组织和动员各方力量一起参与。上海地方性法规中，没有一部冠名内涝防治的法规。可是，城乡规划条例、防汛条例、排水管理条例、河道管理条例、滩涂管理条例、气象条例、消防条例、海塘管理办法等法规规章中的相关内容，还是构成了较为完整的内涝防治制度群，发挥着重要的规范和引领作用。各级行政部门遵守和执行相关法律法规和规章，有助于法律法规整体效应的发挥，实现立法的初衷。

　　与此同时，法律法规不是一成不变的，会根据不同时期的不同要求与时俱进。国务院要求，近期建设规划以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容，明确了近期建设的时序、发展方向和空间布局。上海据此在地方立法中，将构建内涝防治体系放到重要位置，在城市规划中摒弃“重地上轻地下”“先地上后地下”的思维和模式，根据城市各区域的实际情况制定解决内涝的详细规划，并建立了内涝防治预警、会商、联动机制。

　　为发挥河道行洪能力，加强了对城镇排水设施的管理和河道防护、整治，要求因地制宜地采取定期清淤疏浚等措施。水务系统会同有关部门，编制城镇排水规划，明确排水目标与标准、排水量与排水模式、排涝措施等；对易发生内涝的地区，还编制内涝防治专项规划。每年汛期之前，检查养护维修责任落实情况，保障设施的安全运行。上海市民素质也很高，经常用各种方式向政府部门或媒体反映违法行为，使很多违法行为及时得到制止。

　　不过，内涝防治方面还存在许多问题，主要不是因为法律缺失，而是一些官员或责任人员对法律采取实用主义态度，即对自己有利就用、对自己有所约束就弃之不用。今后，对违法者要追责，对触犯刑律的应当绳之以法。同时，规划的刚性也应当增强。规划一旦形成，必须严格执行，不能任意突破。如果规划的实施“七折八扣”，内涝的防治就会落空。

　　在内涝问题日渐突出之际，《中国环境报》介绍了上海海绵城市建设试点情况，称赞“上海雨天不再像‘看海’”。这是令人鼓舞的。为应对内涝，我们的地下基础设施建设加强了，泵站几乎遍布城区，排水能力提高，一些地势低洼地区一遇大雨便积水的状况被终结。但仅此还不够，为彻底消除内涝，我们应力争建成海绵城市。

　　事实上，城市雨水排除是一个复杂的系统，涉及技术、管理、体制等众多方面。与过去相比，现在的地下排水管网发达得多，但内涝比过去严重。专家介绍，这是因为过去城市和周边地区有大面积的水面、耕地和林地草地，雨水可以渗入地下。现在，快速的城市化进程使得这些地方越来越多地被开发，都成了水泥建筑物，雨水无法渗入地下，只能成为地表径流，形成城市洪水。于是，过去不突出的问题变得突出了。新形势下，我们应对城市内涝、建设海绵城市，应当坚持技术创新、制度创新。

　　一方面，坚持技术创新。上海开发了“城市雨水浅层地下蓄渗”等多项专利技术，以改善城市地表渗水性，将城市变成有吸水、蓄水、净水和释水功能的海绵体，从根本上减少内涝灾害。

　　除了自主创新，引进消化吸收也是有效的创新之路，我们可以更多地引进国外先进技术，像德国的“洼地—渗渠系统”等技术值得重视。这个系统将各个就地设置的洼地、渗渠等设施与有孔排水管道相连，形成分散的雨水处理系统。低洼的草地用于短期储存雨水，渗渠则方便长期储存雨水，城市排水管道因此负担大为减轻。

　　另一方面，坚持制度创新。为使城市排水设施满足实际需要、偿还历史旧账，上海的基础设施建设不可放松。为保证资金投入，可以采取特许经营、政府购买服务等多种形式，吸引社会资金参与投资、建设和运营城镇排水设施。还应当制定相关政策和法律法规，鼓励、支持城镇排水方面的科学技术研究，推广应用先进适用的技术、工艺、设备和材料，提高城市排水能力。

　　基于上海海绵城市建设区域实验达到了预期效果，水务部门可以与规划土地、交通、绿化市容、住房和城乡建设等部门进一步加强合作，从根本上解决基础设施建设滞后和建设标准偏低问题，最终实现内涝防治体系与现代城市发展需求相匹配的目标。

　　总之，海绵城市建设，无疑将提高上海应对内涝的能力。但是，百年一遇的降水仍可能使“看海”的情形出现。法国巴黎的下水道令世人称道，但是今年巴黎城区也遭遇内涝。这说明，与包括内涝在内的各种灾害抗争未有穷期，大家务必持续努力。

　　（作者为市人大代表、上海交通大学凯原法学院教授）