中国实行全面的营业税改征增值税，将是一场影响巨大且深远的改革。以增值税和营业税为代表的主体商品税，是两根插入市场经济中的“楔子”，楔子的合并和调整，将重新撬动和改变政府与企业、政府与政府、产业与产业间的利益格局。
从历史视角看，营改增是一场与时俱进的改革。我国的税制结构框架奠定自1994年的分税制改革，它把增值税设计为固定资产不允许抵扣的生产型增值税，并将之作为中央税。把营业税设计为针对服务业和建筑业征税，并将之作为地方税。如此设计的意图一是要保障财政收入增长，二是稳定中央和地方财政收入分配关系。这种税制设计方案具有历史局限性，从它诞生起，改革的呼声一直持续不断。
近10年，中国税制改革的动作大部分围绕增值税展开。事实上，中央政府2011年就制定了营改增的试点方案。经过几年试点，2016年3月18日，国务院常务会议决定，自2016年5月1日起全面推开营改增试点，营业税退出历史舞台。从税制运行的机理看，营改增会刺激研发型服务业发展、促进制造业转型升级、有助于商业地产去库存等，这无疑是当前供给侧结构性改革的重要推手。
营改增使得税制完善了，但是还有一个重大问题没有解决：增值税怎么分配？
营改增前，营业税属地方政府所有，改革之后地方政府将丧失这一重要的财政支柱。目前采取的做法是实行增值税五五分成，即中央和地方所享有的增值税各占50%。这种简单化的处理当然不是一个合理的长期制度设计。增值税主要集中在制造业，提高地方政府税收分成比例后，一些地方政府可能从财政利益出发，采用种种手段推动制造业铺摊子、上项目，成为未来产能过剩的诱因。有鉴于此，中央文件明确过渡期暂定2至3年，届时根据改革进展情况，研究是否适当调整。
我们可以试想一下增值税分配方案。第一种方案是将税收集中在中央政府，然后加大转移支付规模。而转移支付制度有效的重要前提要么是信息单一，要么是信息透明，然而以中国国土面积之大、政府层次之多、地区差异之明显，两点目前均无法满足，硬要推行会产生更多的资源错配问题。
另一个方案是调整增值税分享依据，由按生产地原则分享增值税改为按消费地原则分享，可选择的分享指标有消费和人口。德国、西班牙等国就采用这种办法。但是这种做法的效果也有一些不确定性。按消费分享的话，我们要思考的问题是：如何统计各地消费数据？地方政府有没有可能干扰数据统计？网购的存在如何确定消费地？按人口分享的话，我们要思考的问题是：中国有两亿多流动人口，如何确定分享归属？何况，人口不与经济挂钩，按人口分享会大大降低地方政府发展经济、培养税源的激励。
因此，营改增之后增值税如何分配，是考验改革者智慧的一盘大棋。
（吕冰洋，作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、财政金融学院教授）
