法律制定不能落后于户籍改革

　　法治社会的要义，就是通过法律来解决问题、协调矛盾，而不能等到所有问题都解决了，所有矛盾都消失了，才平平稳稳地推出一部迟到的法律。

　　继今年1月公布的《国务院办公厅关于解决无户口人员登记户口问题的意见》明确无户口人员落户总体方案后，目前已有重庆、甘肃、吉林、黑龙江、广东、广西、山东、山西、陕西、河北、江苏、青海、江西等13个省份，出台了无户口人员落户的实施细则。多地还强调，禁止设立不符合户口登记规定的任何前置条件。这意味着，解决无户口人员的落户问题正从社会的普遍呼吁转化为落地行动。

　　“上户口”是最基本的公民权利，没有户口，很多具体的个人权利无法实现。比如，没有户口就没法注册学籍，进而影响接受义务教育的权利；没有户口就难以办身份证，也可能办不了护照，这损害的是公民迁徙权利；没有户口，可能连就医、购房等最正常的公民需求都满足不了。正因为户口与那么多关系到公民权利的东西挂钩，解决无户口问题才显得如此迫切。

　　只要是在中国境内居住的中国公民，户口就应该是与生俱来的，不要任何前置条件本来是常识。但是，正因为户口对一个人的日常生活太重要，一些部门才动起了“限制上户口”的脑筋，企图利用对户口的限制达到某种目的。不符合计划生育政策的人员不能上户口，正是这种原因。这种做法忽略的一个大前提是：一个人的出生不管是“计划内”还是“计划外”，只要符合中国公民的条件都应该取得户口。

　　然而，对公民来说如此重要的证件，在法律规定上却存在某种模糊性。目前，围绕户口登记的最主要法律文件是近60年前颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，这一条例的许多内容现在看来已不符合时代的需要。当然，主管部门也意识到了这一点，因此陆续颁布了关于户口的若干“意见”和“通知”，如今解决无户口人员落户问题的文件也是以“意见”形式下达的。但是，以低阶的政策替代高阶的法律的做法，无疑是不符合法治精神的。

　　目前，司法界和户籍管理部门的一部分观点认为，在现有情况下推行户籍法难度较大。这是因为围绕公民落户的一些最基本的问题没有解决。一部在全国范围内生效的法律应当是对公民一视同仁的，然而，现实中户籍政策制定的地方化、差异化特征，增加了制定并实施户籍法的难度。此外，依附于户籍的各项利益尚未完全剥离，比如农民的土地权益问题，这就使得户籍法不单单是给公民“上户口”的法律。

　　承认推行户籍法的难度，并不意味着可以无限期地搁置制定这部法律。法治社会的要义，就是通过法律来解决问题、协调矛盾，而不能等到所有问题都解决了，所有矛盾都消失了，才平平稳稳地推出一部迟到的法律。一些政策的推行，固然可以为法律的实施铺平道路、扫除障碍，然而政策终究不能替代法律，没有法律支撑的政策则有悖法治精神。在一个真正的法治社会中，法律应当走在改革的前面。

　　解决无户口人员的户口登记问题，解决了很多公民的实际困难，有力地推动了户籍改革。不过，也要清醒地认识到消灭“黑户”并非改革本身，只是对错误做法的弥补。随着户籍与各项政策、部门利益的剥离，制定并实施户籍法的时机已接近成熟。也许，正如一些专家所说的，一部户籍法不能解决所有问题。社会发展过程中的公平、发展、稳定等社会问题需要通过多渠道来解决。但是，只有法律作出了原则性规定，有关改革才能理直气壮地推进。