多样化的城市需要法律明确地位

　　地级市是地方发展的基本行政单元，迄今为止它并不明确的法律地位，是与其发展不相称的。

　　5月16日，四川省政府官网发布消息称，国务院已批准同意将资阳市代管的县级市简阳市改由成都市代管。这一变动最直接的原因是成都新机场选址于简阳市芦葭镇。为了方便行政管理与区域协调，当地民间早就有行政区域调整的讨论。将简阳“整体打包”并入成都的设想，无疑是其中较为胆大的一种。当然，考虑到简阳历史上与成都的渊源，以及现实发展的需求，这一变动完全合情合理。

　　尽管是“代管”，但是人们习惯上会把县级市视为所在地级市（或副省级市）的一部分。简阳市行政区划的变化，意味着成都市的面积与人口大大增加了。而且，简阳居民将享受到居住在省会城市的各项便利，社会福利标准也可能跟上省城的脚步。还可以设想，大量资金的流入，将有力地推动当地的各项基础设施建设。种种欣喜之外，人们也不妨借此机会反思行政区划中“市”这一形态的法律依据。

　　在宪法中，提及了若干“市”的概念，包括“直辖市”“较大的市”“设区的市”以及“市”。需要指出的是，宪法里面的“市”的概念主要指现在人们所说的县级市，并没有“地级市”的说法。“较大的市”与“设区的市”不等于地级市，国务院分四次共批准了19个较大的市，而地级市中还有少数不设区的情况。宪法也没有提到“副省级市”。

　　在现实中，地级市（副省级市）早就成为普遍的行政区划。很多人的家乡归属感就来源于所在的地级市，在自我介绍时也乐意把自己称为某某市的人。很多县、区没有火车站、机场等基础设施，但是只要是所在的地级市有相应设施，居民就可以很方便地出行。可以说，地级市是地方发展的基本行政单元，迄今为止它并不明确的法律地位，是与其发展不相称的。

　　近年来，各地再度掀起撤县设区的浪潮，每年有二三十个国务院批准的撤县设区的案例。复旦大学中国历史地理研究所教授周振鹤认为，撤县设区是行政区和经济区一体的表征，为城市化留下了后备空间。虽然县是宪法所规定的行政区划，但是在全国的很多经济发达城市，已经不存在或很少有县这一行政区域了。在农业社会，县是区域经济的基本单元，而现在以地级市更符合城市化的需求。

　　不过，与撤县设区相对应的是，很多县级行政区（包括县级市）也有做大做强的愿望。特别是中央推动省直管县改革后，一些地级市代管的强县（县级市）有独立发展的愿望和能力。从名称上看，县级市和地级市都是“市”，但是行政地位的不同，限制了这些城市的发展。省直管县的改革，当然促进了这些城市的发展。但是，这种变化客观上让城市地位更为多样化了。一些地方还出现了“副地级市”的说法，当地主要领导的级别也是副厅级，但是这并没有充分的宪法依据。

　　其实，城市本身无关行政级别，它是人类文明发展的过程中自然产生的。然而，作为行政区域的城市，需要明确的法律地位。近年来，关于城市的最新概念“镇级市”已经在酝酿实施中。从这些创新看，法律已经滞后于城市发展了。修改相关法律，明确不同层级城市的法律地位，有助于人们更深刻地理解城市与发展的关系，也有助于让地方治理满足现代化的需求。