2003年，我国作出振兴东北地区等老工业基地的重大决策。针对东北地区等老工业基地在产业结构调整和企业生产创新中出现的矛盾和问题，国家采取一系列支持、帮助、推动振兴发展的专门措施，既强力介入、造势创势，又顺势而动、因势利导，东北振兴取得明显成效和阶段性成果。但是，随着国际金融危机的影响不断深化，国内经济运行中的深层次矛盾凸显，东北地区经济下行压力增大，部分行业和企业生产经营困难。为有效应对新常态下的新挑战，国务院近日出台《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》，将东北地区等老工业基地的振兴战略推进到新阶段，为我国经济向形态更高级、分工更优化、结构更合理的阶段演进，提供坚实支撑。
东北现状
旧战略成绩可见新挑战关乎全局
10多年来，东北等老工业基地的振兴战略取得了重要成绩。从东北地区经济总体运行效果来看，经济总量迈上新台阶，重大装备研制走在全国前列，粮食综合生产能力显著提高……但随着宏观经济运行进入新常态，国际国内经济环境趋于复杂，东北地区在发展中遇到一系列新挑战：
一是地区生产总值增速放缓，导致经济增长的空间和韧性有所下降。2016年第一季度，辽宁GDP增速为-1.3%，吉林为6.2%，黑龙江为5.1%，三省GDP增速都明显低于全国平均水平。
二是市场化程度不高，国企活力不足，民营经济发展不充分。从2015年的情况来看，东北三省的规模以上工业企业增加值中，国企所占比重都高于全国平均水平，而国有工业企业的利润则比全国国有工业企业的平均水平和地区内民营企业的平均水平低不少。这一方面是受到国企产业分布情况的影响，另一方面则与国企活力不足有关。
三是科技与经济发展融合不够，偏资源型、传统型、重化工型的产业结构和产品结构不适应市场变化，新兴产业发展偏慢。从2015年的情况看，在规模以上工业企业中，辽宁的高新技术产品增加值同比增长3.2%，吉林增长12.6%，黑龙江普遍预计在5%以下，而全国的平均水平则为10.2%。
四是资源枯竭、产业衰退、结构单一地区（城市）转型面临较多困难，社会保障和民生压力较大。从东北地区的经济发展情况来看，尽管在上一轮东北振兴战略中，部分资源性城市、单一结构性城市经济的综合性和可持续性有所增强，但相关主导产业和资源性产业在经济运行中的占比仍然过大，对城市和地区经济仍有巨大影响力。比如，辽宁省鞍山市2015年工业增加值增速仅为0.8%，钢铁及深加工产业增加值增速同比下降6.2%；吉林省松原市的工业增加值增速为6%，居于主导的石油和天然气产业增加值增速仅为3.6%；黑龙江鸡西市的工业增加值则为2.6%，煤炭及直接延伸产业的增加值增速同比为负值。这些主导产业与国企改革、社会保障体系改革等问题交织在一起，大大增加了东北地区的经济转型难度和负担。
上述经济运行和发展中的困难，具有结构性、深层次性和全局性的影响，仅靠东北地区自身很难得到调整与有效克服，必须在国家战略层面有进一步的安排和推进。此外，东北地区是全国经济的重要构成部分，对国民经济运行有着直接而重大的影响，全面振兴东北地区等老工业基地具有全局性作用。
产业目标
加减乘除一起做四个基地全面推
为应对东北地区在经济新常态下遇到的新压力和新挑战，加大供给侧结构性改革力度，解决突出矛盾和问题，提升东北的发展活力、内生动力和整体竞争力，要努力走出一条质量更高、效益更好、结构更优、优势充分释放的发展新路。此次的《意见》是东北振兴战略的升级版，也是中国老工业基地转型和创新发展攻坚阶段的新战略指针。我们不妨从产业和区域两方面对《意见》的内容和精神进行提炼。
在产业层面，《意见》的核心举措是：“加减乘除”一起做，“四个基地”全面推。根据《意见》，到2020年新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化协调发展新格局基本形成，资源枯竭、产业衰退地区转型发展取得显著成效；到2030年，东北地区将建成具有国际竞争力的先进装备制造业基地和重大技术装备战略基地，国家新型原材料基地、现代农业生产基地和重要技术创新与研发基地。
为实现“四个基地”战略目标，必须立足东北地区的要素禀赋和竞争优势，扶持新兴产业、转型传统产业、鼓励科技创新、深化国企改革的“加减乘除”方略，全面提升东北地区的产业基础、内生动力和创新活力。
第一，以扶持新兴产业为重心，做好加法。要制订实施东北地区培育发展新兴产业行动计划，发展壮大高档数控机床、工业机器人及智能装备、燃气轮机、先进发动机、集成电路装备、卫星应用、光电子、生物医药、新材料等一批有基础、有优势、有竞争力的新兴产业。充分发挥特色资源优势，支持中等城市做大做强农产品精深加工、高性能纤维及高端石墨深加工等特色产业集群，等等。
第二，以转型传统产业为中心，做好减法。要准确把握经济发展新常态下东北地区产业转型升级的战略定位，控制重化工业规模，提高制造业核心竞争力，再造产业竞争新优势；要开展生产性服务业发展示范工作，鼓励企业分离和外包非核心业务，向价值链高端延伸；要率先构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，着力破除当前农业生产小规模、分散化、低质化，提升集约化、规模化、标准化水平和可持续发展能力，使现代农业成为重要的产业支撑。
第三，以鼓励科技创新为支撑，做好乘法。包括营造有利于创新的政策和制度环境；支持东北地区推进创新链整合，打通基础研究、应用开发、中试和产业化之间的有效通道等。
第四，以深化国企改革为重点，做好除法。要完善国企治理模式和经营机制，真正确立企业的市场主体地位，解决好历史遗留问题。要按照不同国企功能类别推进改革，推进国有经济布局战略调整，创新发展一批，重组整合一批，促进国有资产保值增值，等等。
在“加减乘除”产业振兴方略的推动下，东北地区将全面推进经济结构优化升级，加快构建战略性新兴产业和传统制造业并驾齐驱、现代服务业和传统服务业相互促进、信息化和工业化深度融合的产业发展新格局。
区域战略
横竖撇捺同步走建成经济支撑带
《意见》在区域发展战略上做出的部署，可称为：“横竖撇捺”同步走，“经济支撑带”全建成。
“经济支撑带”是东北地区区域发展战略的目标。根据《意见》，到2020年，经济保持中高速增长，与全国同步实现全面建成小康社会目标；到2030年，东北地区实现全面振兴，走进全国现代化建设前列，成为全国重要的经济支撑带。为实现“经济支撑带”战略目标，东北地区在区域战略上要实现“横竖撇捺”同步走。
一是以主动融入、积极参与“一带一路”建设战略，写好东北区域战略的“横”。这一战略要求将东北地区打造成我国向北开放的重要窗口和东北亚地区合作的中心枢纽。战略重点包括，深化毗邻地区合作；选择适宜地区建设中韩国际合作示范区；推动对欧美等国家（地区）相关合作机制和平台建设，高水平推进中德（沈阳）高端装备制造产业园建设，等等。
二是以对接京津冀等经济区，构建区域合作新格局，写好东北区域战略的“竖”。推动东北地区与京津冀地区融合发展，建立若干产业合作与创新转化平台。战略重点包括，支持辽西地区加快发展，打造对接京津冀协同发展战略的先行区；加强与环渤海地区的经济联系，推进东北地区与山东半岛经济区互动合作，等等。
三是深化东北地区内部合作，完善区域合作与协同发展机制，写好东北区域发展战略的“撇”。东北地区的增长极和核心经济走廊是哈长沈大经济走廊，这一战略的核心是提升哈长沈大经济增长极的地位和作用，以核心经济走廊为支撑，更好地支持东北地区的全面发展。重点政策措施包括：支持沈阳、大连、长春、哈尔滨等地打造国内领先的新兴产业集群；支持哈尔滨建设面向东北亚地区的航空枢纽，加快大连东北亚国际航运中心建设；支持沈阳开展全面创新改革试验，在沈阳－大连等创新资源集聚地区布局国家自主创新示范区，等等。
四是提升基础设施的建设水平，为东北地区新兴产业带和新经济集聚区的发展创造条件，写好区域发展战略的“捺”。这包括，加强交通基础设施建设，尽早建成京沈高铁及其联络线，等等。
在区域发展战略的推进下，东北地区作为全国重要的“经济支撑带”得以实现和巩固。在战略实施过程中，要坚持稳中求进，做好与“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展“三大战略”互动衔接，坚持变中求新、变中求进、变中突破。
还须指出的是，全面深化改革、扩大开放是振兴东北的治本之策。因此，东北地区要切实推动体制改革，加快转变政府职能，破除体制机制障碍，加快形成同市场完全对接、充满内在活力的新体制和新机制。
■他山之石
鲁尔老工业基地转型振兴四步走
《意见》在获得良好反响的同时，也出现了不同声音甚至质疑：这一战略升级版的出台，是否意味着原有战略的失败，或战略目标的失误或落空？其实，全球老工业基地的振兴过程，都是根据经济结构、产业竞争和市场环境的变化，采取多层次、多阶段、综合性的战略安排，直至实现全面转型和创新发展。
德国的鲁尔工业区面积近4600平方公里，区内城镇密集，人口达570万，采矿、炼焦、炼钢、机械制造、能源、纺织和化工业极为发达，直接参加工业生产的人口多达200余万，形成了一条沿着莱茵河和利珀河布局的世界少有的工业城市带。这些重工业区呈现了前所未有的繁荣，也带来了巨大污染。1958年，德国作家波尔曾这样形容鲁尔区：“有如一道被6万多种不同化学药品调成的鸡尾酒，比比皆是的焦炭厂冒着黑烟，铸造厂排出红褐色的滚滚污水，飘浮在空气中的悬浮粒子令人呛鼻，户外的一切都被蒙上一层黑灰。穿着洁白衣物出门，半天便成为灰色。绿草如茵的家园，那是遥不可及的梦想。”
上世纪70年代初，鲁尔工业区初露颓势，其后渐走下坡，工厂关闭、失业剧增、高达十层楼的弃置厂房和停转的机器设备举目皆是，等待“关、停、并、转”的命运，拆除所需资金也是天文数字。德国为推进鲁尔工业区转型，制定了四个阶段的振兴战略：
第一阶段是上世纪60年代。主要措施有：制订调整产业结构的指导方案，通过提供优惠政策和财政补贴对传统产业进行清理改造，并投入大量资金改善当地的交通基础设施、兴建和扩建高校和科研机构、集中整治土地，为下一步发展奠定基础。
第二阶段是上世纪70年代。在继续加大第一阶段改善基础设施和矿冶工业现代化的同时，重点通过提供经济和技术援助，逐步在当地发展新兴产业，以掌握结构调整的主动权。
第三阶段是80年代至20世纪末。德国联邦和各级地方政府充分发挥鲁尔区内不同地区的区域优势，形成各具特色的优势行业，实现产业结构多样化。
第四阶段是2001年至今。德国在鲁尔产业结构和经济环境取得巨大突破的情况下，开始将工业设计、文化创意、旅游观光等生产性服务业和生活服务业作为鲁尔园区的新经济业态。德国政府提出，对这活生生的史迹，当代人谁也没资格在“除锈”的口号下将其推倒，要以创意性的手法，使这份不可多得的人类历史遗产华丽转身并重放异彩。改造后的鲁尔新区，将在完好保存原有景观的前提下，发展成为融遗迹观赏、旅游度假、文化娱乐、科学展览、体育锻炼、培训教育、商贸购物和市民宜居等于一体的区域。
（本文作者系中国财政科学研究院研究员）
本版撰文张鹏
