■上海社会科学院“营改增”改革问题深化研究课题组
自2016年5月1日起，建筑业、房地产业、金融业、生活服务业将纳入“营改增”试点范围。其中，建筑业和房地产业税率确定为11％，金融业和生活服务业为6％。按照方案要求，营改增后要确保所有行业不增负。至此，历时四年的“营业税改征增值税”改革，进入全面深化阶段。
财政是国家治理的基础和重要支柱。科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。习近平总书记在关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 的说明中，谈到深化财税体制改革时指出：“现行财税体制是在1994年分税制改革的基础上逐步完善形成的，对实现政府财力增强和经济快速发展的双赢目标发挥了重要作用。”但是，“随着形势发展变化，现行财税体制已经不完全适应合理划分中央和地方事权、完善国家治理的客观要求，不完全适应转变经济发展方式、促进经济社会持续健康发展的现实需要，我国经济社会发展中的一些突出矛盾和问题也与财税体制不健全有关”。因此，在全面深化改革的过程中，财税体制改革成为重点之一。
作为新中国最重要的一次税制改革，本次“营改增”试点，在经济发展新常态下，释放改革红利，助推经济发展步入快车道。而以“营改增”为抓手推进税制改革，有助于培育新动能，促进经济转型升级。
为什么要实施“营改增”
税收对于一国经济增长的影响会起到重要作用，主要表现为通过改变具体的税种和税制结构，并作用于资本、劳动等生产要素以及有效需求方面，提升要素生产效率、降低交易成本，最终达到对经济增长的推动作用。而资本要素是由储蓄和投资来决定的，科技进步依附于资本、劳动和需求上。税负对经济增长的驱动要素作用，可以看作对经济增长的直接效应。
我国税制结构中，增值税和营业税曾是最主要的两个流转税税种。其中，增值税主要在工业生产和商品流通领域发挥作用，作用于第二产业，是工业生产部门的“主体”税种；营业税则覆盖第三产业提供的大部分劳务行为，是第三部门现代服务业的“主体”税种。这种税制安排始于上世纪90年代初的分税制改革，适应了当时我国的国情。
应该说，分税制改革之初收效显著。一方面，分税制改革规范政府间财政关系，调动了中央与地方两个积极性，建立了中央与地方财政收入稳定增长的机制。1994年至2003年，我国财政收入从5000多亿元增加到2万多亿元，年均增长17.4％。其中，中央收入增长16.1％，地方收入增长19.3％；全国财政收入占GDP的比重由1993年的12.6％提高到2003年的18.6％，中央财政收入占全国财政收入的比重由39％提高到54.6％。通过分税制改革，中央集中了大量的地方财政收入，约占财政总收入的20％至30％左右，这就是分税制所造成的“财权上收”效应。另一方面，从产业转型发展的角度来看，分税制改革加速了市场化、工业化和资本积累的进程。分税制实施后，各地政府把制造业作为增加税收的主要来源，制造业的“营改增”促进了制造业的分工细化，为推动中国成为“世界工厂”发挥了重要作用。
但是，随着我国市场经济的发展和工业化的深入推进，增值税与营业税并存导致的问题日益凸显，特别是其制约服务经济的弊端日益明显。与此同时，随着我国经济市场化和国际化程度日益提高，新的经济形态不断涌现，货物和劳务的界限日趋模糊。这种税制安排对我国经济增长，特别是对服务经济发展的负面效应逐步显现。服务业中除了交通运输业、邮电通信业和文化体育业的营业税税率为3％以外，其余服务业的税率为5％，部分娱乐业税率甚至高达20％。相比制造业，服务业税负明显偏高。此外，服务业按照营业额缴税，但它提供劳务也需要消耗其他货物和劳务。这部分消耗实际上已经缴纳了增值税或营业税，却不能抵扣，因此存在重复计税的问题。企业为避免重复征税而倾向于“小而全”“大而全”的发展模式，不利于服务业专业化分工和服务外包产业的发展。
增值税和营业税并行还破坏了增值税的抵扣链条，影响了增值税作用的发挥。在征收营业税的情形下，生产环节越多，重复征税的次数就越多，企业整体税负就越重。也就是说，营业税的征收在制约服务产业链拓展的同时，也影响了生产性服务业对制造业的带动作用，制造业和服务业相互作用、共同发展的互动作用没有得到有效发挥。从税制体系来讲，充分发挥增值税的“中性”效应、消除重复征税、优化税制结构，有利于社会专业分工，有利于促进服务业和制造业的互动发展，有利于提高我国服务业水平，进而推动服务经济的发展。
上海先行先试效果如何
本轮“营改增”改革是从上海起步的，其对区域经济增长的推动作用，也是最早在上海显现的。归纳总结上海的探索和经验，对于更好地推进“营改增”有着重要意义。
从上海前期试点总体影响效应而言，“营改增”减轻了企业税收负担，对于缓解企业资金链紧张状况、减轻企业税收负担、激发市场活力方面起到了积极的作用，同时为地方财政收入的持续性增长打下坚实基础。这具体体现在以下几个方面：
第一，企业总体税负进一步下降，市场活力增强。“营改增”采取行业间逐步扩围的推进模式，不同行业的抵扣链条存在先后实施顺序，企业减税效应随着涉及行业范围的不断扩大而放大。“营改增”扩围后的“中性”作用凸现，34个现代服务行业中有24个行业税负水平将绝对下降，其中专业技术服务业与商务服务业减税效应最明显。在2012年的第一年试点中，上海共有15.9万家企业被纳入“营改增”试点范围，九成企业税负减轻。仅上海区域内的试点企业和原增值税一般纳税人因“营改增”减税就达166亿元，若再加上产业链跨省市的增值税延伸抵扣因素，减税规模超过270亿元。
第二，地方税收“先抑后扬”，发展后劲明显。上世纪90年代后，许多发达国家和发展中国家对税收制度进行深刻改革，掀起了税制改革高潮，也积累了前期经验。各国实践证明，“营改增”对区域经济增长具有积极效应，但政策从制定到实施，再到结果，具有一定的滞后周期，学界称之为“时滞”效应。“时滞”周期长短，受到各国经济结构、市场化水平、企业发展和推进速度的综合影响。发达国家“过渡期”短但税收增减幅度大，如澳大利亚2000年实行商品和劳务税后，2001年税收增长率出现大跳水，由2000年的8.93％跌至2001年的1.54％；但是，一年后又重新回到了8.9％水平，并一直保持到国际金融危机前。发展中国家“过渡期”长但税收增减幅度小，印度用了5年时间，越南用了6年时间实现税收回升。上海在1994年生产型增值税制度改革中，也曾经历过“先抑后扬”的财政增长历程。1994年到1998年，上海税收曾有过一次周期性下降； 但从1999年后，上海税收保持了连续10年的持续增长。相关前期研究表明，本次“营改增”过程，上海将用3年时间完成“过渡期”，并在2014年至2020年间实现税收和GDP的持续增长。
第三，新经济逐步成长，有力推动现代服务业发展。“营改增”改革的战略意图是推动服务经济和实体经济发展。“营改增”试点加速上海产业结构调整，极大地促进了上海新经济的成长。上海“营改增”试点在破解影响现代服务业发展的税制瓶颈方面，迈出关键性的一步，并取得实质性突破，有力地推动了上海现代服务业的发展。从增值税改革历史来看，我国在上世纪80年代进行了增值税的改革试点、上世纪90年代又在工商业全面推行增值税、2009年还开展增值税设备抵扣转型这样三次重大的税制改革。本轮“营改增”，其宗旨在于推动服务经济的发展。从上海的前期试点经验看，“营改增”的直接减税落实在第三产业，但其制度效应更大地溢出在第二产业。“营改增”试点有力地支持和促进了上海现代服务业和先进制造业的深度融合发展。
上海是传统工业经济重地。实行“营改增”改革后，伴随着现代服务业的加速发展，客观上为上海先进制造业提供了更大、更广的市场需求和发展空间，形成了服务业和制造业相互促进的良性循环发展机制。
一是有效减轻制造业企业的税收负担，不少制造业企业利用因减税而带来的收入，加大对现代服务业相关业务的投入力度。从行业来看，虽然是对第三产业进行“营改增”，降低服务业的负担，但制造业能够获取相关服务产生的进项发票，进而减轻制造业的税负。因此，制造业比服务业受益应更大。有测算显示，试点后服务业与制造业税负减轻的比例为1︰2。
二是为现代服务业内部打通、延伸和拉长了增值税的抵扣链条。不少现代服务业企业主动将一些生产性服务业务，转为外包给专业性更强的微小服务企业，有效地促进了社会专业化分工的细化，扶持了小微企业发展。
三是为大型制造业企业实施主辅分离提供完善的税制保障。“营改增”突破现代服务业发展的机制、税制瓶颈，细化社会专业化分工，从税制上解决了企业长期以来存在的“大而全”“小而全”问题。
全面“营改增”有何预期
展望未来，“营改增”有利于减少重复征税，降低企业成本和税收成本，这将对发展服务业尤其是科技等高端服务业、促进产业和消费升级、培育新动能、深化供给侧结构性改革发挥重要作用。
首先，“营改增”用短期财政收入的“减”换取持续发展势能的“增”，不仅是财税体制改革的重要一步，更为经济保持中高速增长、迈向中高端水平打下坚实基础。尤其是，此次全面推开“营改增”强调了所有行业税负只减不增，为经济发展增加动力的意图更加明显。把“营改增”推广到建筑业、房地产业、金融业和生活服务业，不仅有益于这四个行业的税收结构的调整，其他行业也会受益。据估算，2016年已纳入“营改增”的行业减税规模估计有2000亿元，金融业、房地产和建筑业、生活服务业等行业减税规模或接近4000亿元，当年“营改增”减税总规模接近6000亿元。
其次，随着“营改增”全面推开，尤其是将金融、不动产纳入，将对供给侧结构性改革的推动作用，体现得越来越明显。从产业结构看，“营改增”将极大促进服务业的发展。我国进出口结构中，2014年货物贸易顺差4760亿美元，服务贸易逆差1920亿美元。前期“营改增”的试点效果显示，产业结构变动的趋势将进一步放大，第三产业的比重将逐步增加，第一产业和第二产业的比重逐步下降。产业结构不断升级和优化，尤其是提高服务业比重，是保持经济持续发展的重要内容。“营改增”的实施，将极大降低服务业的税负，既减轻服务业的成本负担，也有助于扩大对服务业的市场需求。
最后，从产品结构看，“营改增”有助于技术含量高、附加值高的产品生产。目前的市场供求状况，呈现出“供过于求”和“供不应求”并存的矛盾特点。“供过于求”的滞销产品，多是技术含量和附加值都低的产品。但高附加值的产品，还是“供不应求”。从我国游客海外疯狂购物的热潮中，就可以看出国内产品存在的差距。因此，不断提高产品的技术含量，不断满足消费者更高的消费需求，应该是产品结构调整的方向。“营改增”将设计服务、研发服务纳入试点范围，将通过促进技术进步推动产品结构的升级换代。
总之，我国改革已经进入攻坚期和深水区，财政不仅具有资源配置、收入分配、经济稳定与增长三大职能，更是党和国家履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段。财税改革一方面可以推进基本公共服务均等化，维护社会公平正义，实现包容性增长；另一方面还能积极支持配合相关改革，推动政治改革与社会和谐，应当更加积极地推行。
（课题负责人：沈开艳；执笔：汤蕴懿）
（责任编辑：范戴芫）
