过去,我总在法学院本科生中搞一个问卷调查:“你为什么报考法学院?”来自农村的许多同学都会直言不讳地说:“因为家里人经常受到村干部欺压,所以报考法学院,将来有机会出人头地了,非去整治一下那些基层土皇帝。”因此,中央“‘老虎’‘苍蝇’都要打”的反腐败方针是符合实际情况的。多数人都是从基层长大的,基层的生活环境常常影响他们一生的价值观念和道路选择,基层生活经历常常决定他们的基本素质。
多个调研报告显示,近年来村干部腐败具有如下特点:第一,“两委一把手”(党支书、村委会主任)犯罪占据村干部职务犯罪的80%以上。这表明如何管住一把手是我国整个政治体制存在的一个结构性问题,我国是一个赶超性现代化国家,必须集中力量办大事,因此容易出现强化“一把手”权力、偏重任用能人或强人等问题。第二,窝案在村干部职务犯罪多数中占较大比重。村党支部书记、村主任拥有决策权,而会计是具体的经办人,他们长期工作在一起,容易形成犯罪集体,一人腐败容易导致集体腐败。第三,贪污案件占据村干部职务犯罪的六成以上。近年来上级政府不断加大对偏远农村的扶贫力度,各项惠农支农补贴、种粮直补、移民房改补助、政策补偿等资金都通过村集体发放,一些掌握着项目资金管理使用权的村干部,想方设法从中截取不法利益。
显而易见,解决村干部腐败对于解决我国政治体制里存在的腐败问题,具有很强的先行试验意义,可以考虑从以下措施做起:
第一,从实际情况出发,不能机械地理解村民自治,而要承认现代化是一个过程,在这个过程中可能要采取一些由上而下推进乡村民主法治建设的变通措施。比如,选派一些优秀大学生担任村官,是针对随着城镇化的推进,年富力强、文化素质较高的青壮年多数外出务工或经商,只剩下老人、儿童、妇女等留守人员,农村空心化现象凸显而采取的有效措施。但这一措施却与我国村民委员会组织法关于行政村的干部一律从本村村民中选举的有关规定相抵触。怎么办呢?还应是修改法律,从实际效果出发,接纳大学生当村官的做法。再如,“村账乡(镇)管”也未必符合村民自治的法律规定,但对一些矛盾重重、而且一时难以化解的村庄,实行“村账乡管”也不失为一个有效的过渡措施。因此,不管是选派大学生当村官,还是实行“村账乡管”,都是为了解决眼下村里人才短缺、农民有“外面的和尚好念经”这一传统心理而采取的一种过渡性安排。
第二,对村委会干部实行限任制。从一些地方村干部腐败情况来看,村干部年龄大、任职时间长是一突出原因。2月18日《人民法院报》刊载的《加强改革发展措施,杜绝农村干部腐败——广东梅州中院关于村干部职务犯罪案件的调研报告》显示:在2010年1月至2015年12月广东梅州法院系统审结的村干部职务犯罪案件62件89名被告人中,50岁以上的有66人,占74.16%,年龄最大的70岁,最小的41岁,平均年龄58岁；同时,村干部任职时间普遍较长,在89名被告人中,担任村干部时间超过35年的11人,占12.36%；20年以上35年以下的29人,占32.58%；10年以上20年以下的23人,占25.84%；10年以下的26人,占29.21%,任职时间最短为6年。因此,应该修改村民委员会组织法,限制村委会负责人、村委会成员最长任职年限,连选连任最长不得超过3届,设置任职年龄限制,防止出现家长作风、村霸等问题。地方政府中存在的一个问题是领导干部没有完成法定任期就被调走,而村干部中存在的问题则是没有任期限制,导致长期任职。这两种极端情况对廉政建设的具体影响,值得研究。
第三,完善对村干部的激励约束机制。从激励方面来说,需要完善村干部提拔任用及保障制度、工资稳步增长制度和农村干部养老保险制度,采取组织考核、民主推荐、公开选拔等方式,将工作年限较长、综合素质较高、工作成绩出色的村干部选拔至乡镇机关,或积极推荐为各级党代表、人大代表、政协委员等,培养一批新形势下的乡贤,把传统的乡绅治村、熟人社会德治等与现代民主法治相融合。从约束机制方面来说,要按照中国现代化总体上是“从上到下”推动、“上下联动”的规律,完善镇村督促指导制度,乡镇党委政府要加强对村基层组织的指导、监督、管理,帮助村委建立健全规范化、操作性强的村民自治条约,指导村集体设立村监事会,建立镇、村委会干部违规操作责任追究机制,加强镇村之间的相互监督。要实行审计监督,建立经济责任审计制度,对村委会账目每年进行审计,对村干部进行离任审计,重点对财务收支情况实行审计监督,健全农村财务工作的规章制度,如民主理财制度、现金管理制度、财务审批制度、集体收入分配制度等,通过制度规范财务工作。要积极探索新时期农村民主监督方式,加大财务公开力度。成立村民民主理财小组,参与财务管理,集体重大事项由村民代表大会讨论决定,定期对村干部使用资金情况进行审核。
我国农村目前面临千年来未有之大变局。农村人口在重组,产业在调整,环境在变迁,治理方式在探索。
