全面认识政府和社会资本合作模式

2015年12月23日 09:10   来源:人民日报   吴亚平

  在公共服务领域推广政府和社会资本合作(PPP)模式,有助于提高公共服务效率,为社会资本提供更多投资机会;有助于政府转变职能,建设法治政府、服务政府。当前,PPP模式方兴未艾、前景看好,但应认识到它并非万能,也存在一些不足和风险,需要全面认识。

  正确认识PPP模式的作用和意义,不能把它当成一种融资工具。PPP模式的积极作用主要表现在:第一,在公共服务领域引入社会资本,可以弥补政府投资不足。第二,为社会资本特别是民营企业提供更多投资机会。第三,打破一些公共服务领域存在的垄断,为各类投资主体营造公平竞争环境,促进公共服务类国有企事业单位提高效率。第四,由社会资本对项目特许经营期乃至全寿命周期负责,能够改变传统投资体制下政府投资项目的投资、建设与经营脱节问题。第五,具有为地方政府融资作用,有助于降低地方政府负债;可以发挥政府和市场的合力,助力地方政府职能转变。需要注意的是,虽然这一模式有助于弥补地方公共服务融资缺口,但不能把它当成一种融资工具。那样会引起PPP模式的泛化,进而导致公共服务发展服从社会资本的投资回报要求;导致甄选投资者时偏重社会资本方的融资能力,而忽视其从业经验和经营管理能力。这些情况显然与增加公共服务供给、提高公共服务效率的初衷背道而驰。

  公共服务的公益性目标与社会资本的逐利目标不易调和,应客观认识PPP模式的发展前景。通过PPP模式引入社会资本,公共服务的公益性目标与社会资本的逐利目标可能会发生冲突,进而制约PPP模式的应用。从国际上看,英国从上世纪80年代开始大力推行PPP模式,但到目前其PPP项目投资占公共投资的比重只有10%—15%。其他大部分国家包括很多发达国家,PPP项目投资占整个公共投资的比重只有3%—5%。项目难谈判、难落地是这一模式的发展瓶颈。但我国的情况有所不同,PPP模式的应用前景较为广阔。其一,我国目前的城镇化水平只有54.77%,城镇化的投资需求特别是城镇基础设施和公共服务需求巨大,客观上需要政府之外的多元投资主体参与。其二,公共服务领域行政管理、国资国企管理以及价格等体制机制改革加快推进,有助于打破垄断、放松管制,推进市场化运作,从而为社会资本创造更多投资机会。

  PPP模式并非万能,政府不能当“甩手掌柜”。通过PPP模式引入社会资本方,并不意味着政府提供公共服务责任的完全转移,政府不能当“甩手掌柜”。尽管PPP项目由社会资本方作为建设、运营的责任主体,但在项目建设、运营的全过程,政府仍要发挥主导作用,以确保公共服务的数量和质量达到要求,并承担兜底责任。在紧急情况下,政府还必须承担PPP项目的救助责任,以确保公共服务供给不中断。国内外大量案例表明,PPP模式不会自然而然带来公共服务效率提高。由于社会资本以追求自身经济利益最大化为主要目的,再加上PPP项目不同程度存在的自然垄断性和信息不对称问题,如果没有强有力的政府监管制约机制和有效的社会监督机制,社会资本就可能会为了追逐利润而牺牲公共服务质量。因此,对于PPP项目,政府应切实履行好监管职责。

  可见,采用PPP模式既要积极,又要慎重。地方国有企事业单位以及地方投融资平台公司可以做好的公共服务,不一定非要采用PPP模式。还有很多公共服务项目尤其是点状的社会事业类项目,可以由社会资本自行投资建设和运营,自主决策、自担风险、自负盈亏,政府只需放开市场准入、加强监管,也不一定非要采用PPP模式。

  (作者单位:国家发改委投资研究所)

(责任编辑:武晓娟)

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