公众参与环保重在保障而不在确权

　　《环境保护公众参与办法》（下称“办法”）9月1日起正式施行。不少媒体在介绍这一新规时特别强调，办法明确，公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上环境保护主管部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报。

　　当然，公民的批评、建议、申诉、控告和检举权，是宪法所确认的公民的基本权利。就算没有“办法”，公民在发现环境保护主管部门不依法履职的，也有权举报或控告。作为新环保法的配套规章，“办法”的主要内容并不是确认权利，而是保障权利，并为公民、法人和其他组织在主张参与权、批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权时，提供畅通的渠道，促进环境保护公众参与依法有序发展。

　　近年来，环保领域中的公众参与日渐活跃。尤其是与自身利益紧密相关的“后院运动”、“邻避运动”四处开花。这表明，公众并不缺乏参与环境保护的热情。但我们也看到，有些本属环保执法中的小事，慢慢却演变成了大事甚至公共事件，这往往与当地环保主管部门的不作为或不依法履职存在一定的关联。畅通公众参与环保的渠道，促进公众参与环保的有序性，既是维护和保障公民参与权的必然之路，也是监督职能部门依法行政，维护社会稳定与和谐的重要内容。

　　以往公众参与环保的问题出在哪？无非制度管道、互动机制和责任体系的不健全。有些环保问题，公众在网络舆论场上讨论很激烈，但当地环保主管部门却不知情或装作不知情，出事了就以“无人举报”来搪塞。现在“办法”规定，公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，可以通过信函、传真、电子邮件、“12369”环保举报热线、政府网站等途径，向环境保护主管部门举报。网络渠道被正式认可，有助于化解举报人与职能部门在各自的舆论场上各说各话的尴尬。

　　当然，对于基层环保部门来说，“办法”仅仅是认可了举报人通过电邮、政府网站等网络载体进行举报这一途径。至于网络举报平台的搭建，还需要各地积极推进。以立法原意来说，这里的“政府网站”也应理解为包括环保部门官方微博、官方微信等在内的网络载体。这些平台的设计和维护，都应以便利公众参与为目标。

　　畅通举报渠道也只是第一步，更重要的一步在于接受公民举报之后的处理——包括登记、转办、反馈等机制，都是后续必要的制度跟进。“办法”要求接受举报的环保部门，要保护举报人的合法权益，及时调查情况并将处理结果告知举报人。作为覆盖全国的部委规章，作此原则性规定，在情理之中。但有效保障公众参与，还在于规范反馈机制的具体程序及未反馈的责任机制。光靠原则性的要求，要实现“事事有着落、件件有回音”恐并不乐观。

　　“办法”中对于各地环保部门在“设立有奖举报专项资金”、“支持公益诉讼”上，用的只是“鼓励”、“可以”等语，并不具有强制性和约束力。这样的规定也许是照顾各地环保问题不一、财政状况也不一，希望以点带面，通过鼓励的方式慢慢推广和普及。但涉及到资金安排和利益分配，如果完全没有强制性，又没有其他制度配套，其效果如何也让人平生隐忧。“办法”本是对新环保法的贯彻与落实，现在，“办法”也将面临贯彻与落实的问题，希望环保部门从上到下能够拿出更具体和实在的措施，切实保障环境保护领域的公众参与。（海南大学法学院副教授）