让公众“有序参与”迈向“有效参与”

　　据媒体报道，广东省人大常委会2011年首次开展对政府部门的专题询问，至今已专题询问了5次；每次专题询问都有网络直播，但除了第一次专题询问有7条网络留言外，连续4次专题询问的网络留言数均为零。

　　广东省人大常委会这5次专题询问的主题——食品安全工作、保障性住房建设、农村低收入群体住房改造和村庄搬迁、农村垃圾管理、社会保险工作——每一个都是社会关注的民生大事；而网络留言的表现与这些问题的社会关注程度显然是不相匹配的。当然，这其中可能有许多原因，例如网民未必能准确地代表所有相关的公众、可能涉及到互联网管理制度等等；但是人大监督工作中社会公众参与的乏力，显然是值得重视的。

　　长期以来，在公共事务的公众参与方面我们总是强调“公众有序参与”——这当然是非常必要的，只有有序参与，才能确保公众意见在理性、和平的环境中得以表达；但同时也要看到，“有序参与”只是手段，目的则是公众意见能够在各类公共事务中真正发挥作用，也就是“有效参与”。因此，各种确保“公众有序参与”的制度，还需更进一步地以“公众有效参与”为目标。

　　在人大的各种监督方式中，专题询问更多的是一种促进人大常委会委员“更加全面深入地了解情况、更好地审议有关议题、提出更高质量的审议意见”的方式；因此，越是有效的公众参与就越能实现专题询问的效果，而专题询问制度在公众参与方面的完善对于人大监督制度而言也就有着标杆性的意义。具体而言，专题询问的前、中、后三个环节，均有制度完善的空间：

　　在专题询问开展之前，要进一步确保公众关注的问题成为专题询问的主题。在实践中，专题询问通常会被写进人大常委会年度的监督计划中，在相关委员会的组织下有计划地开展。这种做法确保了专题询问的每一步都有足够的时间准备。但是另一方面，这种做法对于社会上临时出现的重大公共事件则可能缺乏灵活的应对能力；而在编制监督计划时公众关注的问题也有可能在几个月后就不太有人关心了。因此，专题询问主题的确定，除了一年一度的监督计划外，还有必要因应社会发展而加强“计划外”的调整。同时，专题询问的主题确定除了正式的征求公众意见之外，社会舆情、来信来访乃至代表与选民的联系，都可以且应当成为选题的重要参考。

　　在专题询问开展之时，许多工作上的细节都会影响到公众的参与。专题询问的主题通常都是社会热点问题，但专题询问本身能否广为人知，还有赖于持续有效的宣传、有赖于人大在社会公共事务中的“存在感”。在专题询问的组织上，问题的事先沟通确有必要，但同时也应当容忍、甚至提倡代表委员的进一步追问，在议程设置和主持上为追问创造条件，努力营造对话不对抗、交锋不交恶的氛围，避免将专题询问会开成新闻发布会。此外，专题询问的时间、地点、是否允许公众旁听（以及旁听者的选择）等细节，都会影响到公众参与的实际效果。

　　在专题询问开展之后，还应当结合其他监督手段、积极跟进。如前所述，专题询问本质上只是人大了解相关情况的一种手段；而在了解情况之后如果不做任何跟进，“问了白问”，则显然会挫伤公众参与的积极性。在制度上，人大监督的其他手段，如财政监督、备案审查等，乃至在法律上作为兜底的“重大事项决定权”，均可以作为了解情况后采取行动的方式。通过专题询问以及后续的行动，逐渐增强人大在社会公共事务中的作用，同时也令社会大众看到他们的观点可以通过专题询问等人大监督的方式真正发挥影响，则公众参与自然就不成问题了。

　　概而言之，在公共事务中，需要在“公众有序参与”的基础上进一步关注“公众有效参与”，才能使得公众意见更好地循法治途径发挥作用、同时改善国家机关的工作，进而实现社会治理的良性循环。

　　（作者是华南理工大学法学院副教授）