财务报告制度，建立现代型政府的突破

　　2014年的最后一天，国务院批转的财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》正式公布，这预示着中国将正式启动政府财务报告制度改革。根据改革时间表，到2020年，各级政府都要力争编制财务报告，全部“家底”经审计并报人大备案后，将向全社会公开。

　　这一改革的启动，不仅表明了建立现代型政府、推进国家治理现代化的决心，而且找到了一个切实可行的突破口，同时预示了2015年改革不会停顿，还会进一步加大力度。

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　　政府编制财务报告具撬动效应

　　政府财务报告制度等于开辟了“第二战场”，旨在规范政府应该怎么“花钱”，堪称是又一次重大改革的起步。

　　政府编制财务报告，尽管已是国际潮流，但在国内尚属首次。表面看，这只是政府会计准则的小改进，但实际上，这一改进是一次涉及制度层面的重大改革。其意义不仅在于摸清政府及其所属部门、单位的“家底”，将公共财产由模糊化管理导入更精确及时和公开的管理模式，还在于通过市场化的会计核算，进一步明确任期内政府的权力和责任。由此，为传统型政府向现代型政府转变注入新的内生动力。

　　如果说多年以来强调的行政体制改革主要以政府职能转变为主要诉求，规范政府应该“做什么”的话，那么政府财务报告制度等于开辟了“第二战场”，旨在规范政府应该怎么“花钱”，以此推动行政体制的改革深化。就此而言，政府编制财务报告所能产生的预期“撬动效应”，不亚于政府职能转变。这种重要意义，决定了政府编制财务报告改革的分量：堪称是又一次重大改革的起步。

　　那么，政府编制财务报告的“撬动效应”怎么产生？能否达到预期目的？

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　　公共财产家底不能靠匡算管理

　　政府资产属于全民资产，本就应该既精确又透明，但迄今为止，仍缺乏精确的统计。

　　在中国社会财富的总盘子中，政府在分配中的占比相当大。这既是中国传统的强政府惯性延续的结果，也是政府参与并主导了财富从生产到分配全过程的结果。改革开放以来，相当一部分政府资产已通过市场化渠道上市分流，为政府财产的管理注入了市场化因子。比如，大量国有企业在境内外上市，不仅实现了国有即公共资产的保值升值，提高了政府资产的配置效率，同时为建立市场经济体系打下了基础。在这一过程中，以权责发生制为基础的会计准则也在这部分国有资产中得到普遍运用。

　　但是，还有大量政府管理的财产没有实现这种转换，而是继续实施以收付实现制为基础的会计原则。所谓权责发生制与收付实现制，其主要区别在于，前者是以资金到位情况为基础，后者则以财务行为为基础。而随着当代社会和经济治理模式发生变化，越来越多的政府财务行为，并不是在资金到位后才发生。比如，许多重大基建项目都是在企业先垫付资金的情况下启动，政府在资金到位后再返还。再如，通常中央财政拨付资金都会在每年两会后才陆续下拨，到年底达到高峰，这滞后于政府年度工作安排。按照收付实现制会计准则，政府资产的全貌就无从反映。在这种情况下，无论是政府的预算编制还是决算审核，都部分失去了意义。

　　实际上，因为会计准则的相对滞后，近年来一些政府资金的使用方式屡屡显现出奇怪之处，引发广泛关注。比如，政府预算与年底突击花钱之间存在的矛盾之处，就部分源于政府部门编制预算不能按照实际支付、运行成本等情况予以精算，因此只能按照上年规模编制。而出于保证来年资金不被压缩的考量，不少政府部门都有年底突击花钱的冲动，即使三令五申也难以禁绝。

　　再如，最近几年，地方政府负债情况总是成为一个需要猜测的谜。在一些人看来，地方债是中国经济的隐形炸弹，在另一些人看来，地方债风险可控。尽管这两种对立意见都能找到支持数据，但其数据基本都是匡算的结果，因此总是缺乏说服力。

　　最关键的是，政府资产属于全民资产，本就应该既精确又透明，但迄今为止，仍缺乏精确的统计。有研究机构估算，中央和地方直接控制的资产大约有70万亿，而社科院的估算则认为，2013年中国政府的净资产为106.9万亿。无论是哪个数据更接近真实，都明显高于全年的GDP，这与发达国家形成了鲜明对比。由此引出的问题是，如此大规模的资产，不能通过匡算来实施模糊管理，越是能掌握真实情况，越有利于精确管理，这也是保护全民利益的需要。因此，从匡算升级到精算是应有之义。

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　　推进改革需要精确的数目字管理

　　通过国有财产的去模糊化，达到更精确的“数目字管理”，优化和平衡中央与地方的财富分配格局，为深化改革去除障碍。

　　十八大以来，推进国家治理现代化成为改革的主要目标。其中，财税体制改革是至关重要的切入点。酝酿十年，跨越三届人大，历经四审的新预算法，确立了细化全口径预算、预算公开制度，其目的就是在前端管好政府的“钱袋子”。新预算法还赋予地方政府在一定条件下自主发债的权利，其目的在于优化央地关系，发挥地方政府的经济治理自主性。近期，国家统计局宣布不再以地方数据为基础核算GDP。

　　如果我们把这些制度层面的改进统合起来看，就可以发现一条极其明显的脉络，即通过国有财产的去模糊化，达到更精确的“数目字管理”，优化和平衡中央与地方的财富分配格局，为深化改革去除障碍。实际上，在历史学家对中国历史的总结梳理中，能否实现“数目字管理”，一直是影响历史兴衰周期的关键所在。而新的改革形势，和趋于现代化的经济和社会发展阶段，对于能否实现精确的“数目字管理”，提出了更高要求。

　　从管好政府“钱袋子”的角度说，仅仅依靠现行的预决算管理模式，还不足以实现精确管理。这既是预决算审核时间过短决定的，也是收付实现制会计准则不能完全对应实际情况决定的。而权责发生制政府综合财务报告制度，要求各级政府建立以资产负债表为主的财务报表，在这张报表中，政府固定资产、债务规模、现金流、日常运行成本、所属单位无形资产、公共设施估值和折旧等，都需要依照要求呈现，并适时向全社会公布。由此，就极大补充了预决算审核制度存在的不足，并为社会提供了更全面的监督样本。

　　从推动政府职能转变的角度说，可以想象，在这样一份详尽的政府财务报表中，除了保密项目，政府的资产运作将得到较为全面的呈现，这对政府决策的平衡作用将是巨大的。过去，政府财产的运作只是提供一个数字，而今后，哪一届政府变动了资产负债表，导致政府资产规模扩大了还是缩小了，政府债务在谁手上增加了或减少了，为什么增加或减少，是否具有充分的合理性，都将被反映出来。

　　在公众审视下，不仅可以倒逼政府决策更加注重民主化、科学化，而且也为上级部门推行重大项目终身负责制，客观评估下级政府的政绩提供了直观的参考依据。由此，政府行政的优化也可得到推动。

　　从优化央地关系的角度说，在地方政府获得自主发债权后，如何避免可能产生的债务风险，落实谁发债谁负责的基本原则，也需要更精确的政府财报做支撑。信用是发债并合理定价的关键因素，为避免可能存在的风险，地方政府有必要建立与市场主体相类似的主权信用等级。权责发生制政府综合财务报告，提供了评估地方政府信用等级的基础。信用等级高的地方政府，可以获得发债成功的保证，并降低发债成本；信用等级低的地方政府，则要么需要付出更高成本，要么发债失败。这等于引入了市场化的手段控制风险。

　　可以说，推进各方面的深入改革，需要对政府资产精确管理，而精确管理既是国家治理现代化应该达到的结果，也是保证在这一进程中少付成本的前提。

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　　设立时间表缘于准备过程复杂

　　中国政府层级、行政单位繁多，与下属事业单位的利益关系没有完全理清。这种复杂性，决定了设立过渡期、时间表的复杂性。

　　政府财务报告制度改革具有一石多鸟的多重正向效应，为何不能迅速推进，而要设立时间表？答案是，作为新生事物，编制政府财务报告需要一个准备过程。

　　其一，出于保证既得利益的考量，可以断言，有不少政府部门、单位未必具有主动推进此项改革的积极性。这一点，从近年来“三公经费公开”的过程中可见一斑。尽管“三公”公开已成惯例，但公开信息模糊、对经费变动情况解释不清、除审计外缺乏相应的立体追责机制等情况仍屡见不鲜。而政府财务报告要求披露的政府资产信息更加全面翔实，要集聚推动这项改革的共识需要一个过程。

　　其二，编制政府财务报告既有格式化要求，也需要对政府所属资产进行全面评估才能发挥作用，现阶段还需要补强相关环节。一方面，有形政府资产还不完全掌握，比如地下管道数据，不少地方政府未尽掌握信息，而无形资产产权的认定等也需要时间。另一方面，在资产的估值和标准认定等方面，基本是白手起家，需要创设一个新的标准体系。比如，公共设施的折旧如何计算，能否避免通过折旧率计算牟取局部利益等情况发生，都需要深入研究。

　　其三，政府财务报告制度需与其他相关制度尽可能契合。比如，政府资产跨期支出与财政资金拨付存在的时间差，能否尽可能缩小；政府人事变动与资产负债表之间如何建立起合理的责任认定机制等，都需要进一步打磨。

　　相对于发达国家实施的政府财务报告制度，中国推行类似制度的难度更大。这是因为，客观上，中国各级政府在经济和社会治理中所起的作用更大，基于这种作用，政府层级、行政单位繁多，与下属事业单位的利益关系没有完全理清。这种复杂性，也决定了设立过渡期、时间表的复杂性。

　　取法乎上得乎其中。即使在政府财务报告制度的改革过程中存在变数，即使在这一制度成型落地后早期不能发挥出潜在的所有作用，但仍可以对其前景保持乐观。因为，政府财务报告制度改革启动本身，即已表明了建立现代型政府，推进国家治理现代化的决心，而且找到了一个切实可行的突破口。2014年最后一天启动的这项改革如同一个昭示，预示了2015年改革不会停顿，还会进一步加大力度。这样的改革意志，为政府财务报告制度逐渐发挥作用提供了最基础的保证。