现行宪法和法律都规定公、检、法三家办理刑事案件时的关系是“分工负责,互相配合,互相制约”,立法者的原意显然是好的,但从1979年作出这一规定之后的司法实践来看,学界和实务界几乎异口同声地指出其实施效果是“配合有余,制约不足”,还有人指出强调互相配合容易影响律师履行辩护权利、被告人权司法保障,可能带来冤假错案等。实践是检验真理的唯一标准,既然实践中出现了这些状况,就应该思考“互相配合”规定的有无必要性。
党和政府的文件最初对公、检、法三家办理刑事案件中的关系表述是“分工负责,互相制约”,没有“互相配合”一语。据《董必武传》(中央文献出版社2006年出版)一书透露,“分工负责,互相制约”是董老在新中国成立之初提出的。为健全司法制度,防止和减少错捕、错判案件的发生,根据董老的提议,1953年11月,政务院政法委员会分党组干事会在给中共中央的书面报告中正式建议:公安、检察、法院三家在办理刑事案件中,实行分工负责、互相制约的原则。认为法院、公安、检察署通过分工负责、互相制约的比较完善的司法制度的保证,错捕、错押、错判的现象会减少到极小的限度。1954年3月,中共中央批准了这一建议并转发县以上各级党委。
同年6月中共中央指示各级党委,要求领导政法部门进行典型试验,研究和制定公、检、法三机关之间的工作关系和工作制度。但在实际工作中,这项重要的原则还经常受到“左”的错误思潮的干扰。为此,董老1957年在军事检察院检察长、军事法院院长会议上强调指出:“检察院、法院、公安机关是分工负责,互相制约,共同对敌。检察院是监督机关,不管哪一机关犯了法,它都可以提出来。公安机关维持社会秩序,它特别注意同反革命作斗争。公安机关捕人,要经检察院批准,没经批准就逮捕人,是违法的。检察院本身没有判决权,人逮捕起来以后(有些轻微的刑事案件,也可以不捕人),就要侦查,如果认为应该判刑,就向法院起诉。判刑或不判刑是法院的职权。法院在审判过程中如果认为需要捕人时也可以捕人。法院审判不合法,检察院可以抗议；公安部门发现法院判错了,可以经过检察院来抗议。这叫做分工负责、互相制约。”
董老关于公、检、法“分工负责、互相制约”的观点,引起全党的重视。刘少奇1956年在党的“八大”政治报告中指出:“我们的公安机关、检察机关和法院,必须贯彻执行法制方面的分工负责和互相制约的制度。”
但由于1957年“反右”运动后,“左”的指导思想日渐严重,“分工负责,互相制约”的正确提法被视为“右倾”观点而遭到批判,强调互相配合而轻视制约的思想开始蔓延。1957年下半年董老根据毛泽东《关于正确处理人民内部矛盾》的讲话精神,总结法院审判工作,起草准备提请一届全国人大四次会议审议的报告稿。报告稿第三部分强调指出:“法院和检察、公安机关的分工负责和互相制约的制度,也是保证正确审判的重要制度。就法院来讲,它与检察院有直接的关系。由于全国各级人民检察机关和公诉人制度是逐步建立的,有些审判人员的活动还不能体现两机关分工、制约的制度。他们只看到了两机关在刑事诉讼上的活动有共同的目的,而忽视了它们在诉讼上有不同的职能,因而就把审判活动当作是侦查和决定起诉活动的简单重复；或者竟不自觉地站到了控诉人的地位,以控诉的态度来对待被告人,并忽视被告人的辩护权。”这篇报告稿在6月报送全国人大常委会后,由于反右斗争的开展,未能在全国人大常委会议上报告审议,就被撤下来了。
1958年“大跃进”期间,许多地方法院提出苦战一年到三年实现“无反革命、无盗窃、无抢劫、无强奸……”甚至“无民事纠纷”等口号,还提出审判工作要做到党委、公安、检察、群众、当事人等都满意,为此采取了公、检、法三家联合办案,实行“一长代三长”“一员代三员”“下去一把抓,回来再分家”,甚至将三家合并为“政法公安部”。 董老对此坦诚地说了自己的不同意见。他说公、检、法三家的团结建立在分工负责、互相制约基础上而不是建立在什么满意的基础上,完全满意就统一了,也不成其为各个环节了；三家联合办案更是违背了分工负责、互相制约的原则。但在1958年6月召开的全国第四届司法工作会议批判了董老的观点,提出了“支持第一,制约第二”的口号,实际上是强调配合,削弱制约。1959年全国检察业务工作会议提出了以“支持第一,制约第二”原则取代原来的“分工负责、互相制约”的要求。1960年11月中央批准了由谢富治主持召开的中央政法小组会议通过的三机关合署办公报告,检、法两家名存实亡。
提出公、检、法三家“分工负责、互相配合、互相制约”是在1979年制定的刑诉法中。考虑到这时人们的思想还未完全摆脱“左”的思想影响,对司法规律的认识还相对有限,保留带有过去不正常时期公、检、法三家互相配合色彩的提法,在所难免。如今强调推进以审判为中心的诉讼制度改革,对“互相配合”提法进行反思,实有必要。
(作者系上海市文史研究馆馆长、华东政法大学博导)
