全面深化改革之年的“重头戏”是财税改革，而重中之重无疑是预算改革。《2014年政府工作报告》中关于财税改革的描述始终围绕着预算展开，直接点出“预算”字眼多达六处，而通篇报告则有十处提及。“实施全面规范、公开透明的预算制度”已被作为亟待达成的改革目标。如此重大的改革议题说明了什么？又意味着什么？各级政府、大小企业和广大民众又该如何理解当下的预算改革，值得分析。
实现规范透明的预算制度还有很长一段路要走
我们的预算管理制度和预算编制过程，与现代国家的预算体系相比还不那么规范，预算的公开透明程度也没那么高。换言之，大家对政府预算的来龙去脉并不熟悉。而从各国的经验看，如果没有规范和透明的预算制度为基础，建立现代国家治理体系，并实现治理能力现代化，将非常困难。
那是不是我们应该借鉴先进国家经验———全面规范预算，并尽快公开透明政府预算，就能实现改革目标呢？如果要简单回答，那是肯定的，但要落实到具体的行动方案上，却不那么容易。
首先，中国现行预算制度是“94税改”之后逐步建立起来的，与计划经济时期不同，也与主要发达国家迥异。要让这一具有转轨特征的预算制度迅速成型，还真没有一蹴而就的特效手段。
其次，我们财税改革的终极目标是建立公共财政体系。而将政府的所有收支活动纳入预算管理是前提。虽然在2011年以后，我们取消了预算外资金的统计，但在实际运行中，仍然有财政部门管不了的政府资金，游离于预算之外。预算管不了所有的政府资金已经成为“实施全面规范的预算制度”的主要障碍。
最后，要建立公开透明的预算制度，就要对预算管理程序做大的调整，立法与司法都需要跟上。近期热播的美剧———“纸牌屋”，各界观影热烈，仁者见仁智者见智。如果从预算管理的角度观察，便可以看到：在法制框架下，其权力机构将大量时间和精力，花在了讨论乃至争论预算及相关问题上。就其过程而言，可以发现，所有争议基础是要让民众知道预算方案，读懂预算内容并参与预算决策(无论是间接还是直接)。
此三点之于今天的中国，都还有很长一段路要走。
尽快规范预算制度有四步工作要做
怎么样才可以让我们的预算制度尽快规范起来，也能让预算公开透明走得更快一些呢？
第一步是要尽快实施全口径的预算管理。
这一点最容易被忽视。因为大家认为预算制度规范是立法层面的内容，但殊不知，若不能将所有的政府资金纳入统一的预算管理范围，一切的监督都无从谈起。目前看，公共财政预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算和政府性基金预算完全可以涵盖政府收支分类的全部内容。这当中除了公共财政预算相对完善，国有资本经营预算的向中央上缴比例、社会保险基金预算的覆盖种类和接轨、政府性基金预算的使用安排以及各预算分类之间的相互平衡，都有大量的工作有待完善。而要实现规范预算制度，只有尽快实施全口径预算管理，才能让一切有章可循。
第二步是要制定预算改革的路线图与时间表。
我国渐进式改革的经验是有步骤有条理地化解结构性难题。预算改革也不例外。现在各方面对预算改革的期望很高，对公开预算和参与预算的热情都很大。但从专业角度来看，我国预算实施分级管理，公开预算到底是公开中央预算还是地方预算？预算公开要到几级科目？在多大范围内公开预算？这些关键问题往往不为外界熟知。理性的办法是要拟定预算改革的路径与进度———将什么时候规范哪一级预算列入工作计划，又在什么时候公开哪一级预算的几级科目作为任务目标。唯有如此，一个科学而有效的预算改革，才能真正呈现于世人面前，也才能够保证改革不走回头路。
第三步是要建立多方参与预算改革的联络机制和公开表达渠道。
我国预算改革不只是财政部门的“家务事”，也不只是全国人大预算工作委员会的例行公务，更不只是本届政府施政方案之一。这项改革牵扯到我国政府机构的各个部门，关系到一般大众的生活起居，涉及范围异常广泛。因此，预算改革应该有一个多方探讨、获得共识的过程。因为预算管理的执行方是各级政府，而预算执行的受益方和监督人又是社会各界。只要你或你的部门与政府预算有关，只要你或你的家庭关心政府公共服务的优劣，那么为预算改革谏言都是很自然的事情。事实上，“聚众人之财，办众人之事”是公共财政的核心要义，而预算改革的成功才可能推动公共财政建设。
第四步是要促进预算透明化运行与精确化管理。
大多数人将预算透明，理解为公开预算，特别是中央预算的全公开。但实际上，真正与你休戚相关的预算是城市预算和地方预算。最低生活保障、失业救济、市政基础设施和基本公共服务，往往是一个区域的事情。用于这些公共支出的财政资金，大多由地方政府负责。例如广州市试行多年的预算公开，已经将大众的目光聚焦在本地区的财政收支情况上。相对于预算透明，预算精确化管理更考验政府治理方式的科学性。我国一直重视对预算收入的预测，而忽视对预算支出的精确化测算，导致一些支出效率不高的领域长期存在。未来的趋势，还应该将预算支出进行精确化管理。毕竟大众感受到的预算改革成果是预算支出是否提高了大家的生活福利，是否改善了公共服务。
理解预算才能更好地理解政府。健全的预算制度已经成为现代国家治理体系的主要特征。有效地推进预算改革需要多方的共同努力，现实中你、我、他都责无旁贷。
(作者为中国社科院财经战略研究院副研究员)
（责任编辑：年巍）
