党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对农村土地制度改革作出了总体部署,重点提出要赋予农民更多的财产权利,保障农民公平分享土地增值收益。土地增值收益的公平分享是广大农民平等参与现代化进程,共同分享发展成果的必然要求。
实现土地增值收益的公平分享,对于打破城乡二元化土地桎梏,增加农民财产性收入,早日实现农村小康具有重大的现实意义。
农民公平分享土地增值收益是实现农村小康的关键环节。党的十八大报告提出2020年全面建成小康社会的目标,全面建设小康关键在于实现农村和农民的小康。因此要以制度的形式保障农民在土地增值收益分配中获得公平合理的待遇,切实提高农民的生活水平。
农民公平分享土地增值收益是增加农民财产性收入的核心途径。财产性收入的差距是导致城乡居民收入差距扩大的主要原因。2013年,农村居民人均纯收入8896元,城镇居民人均可支配收入26955元,二者差距3.2倍。对于农民而言,土地是重要的资源,不仅具有经济功能,还有社会保障功能,农民土地的财产化是农民拥有财产性收入的核心要素。
农民分享土地增值收益是保障农民享有土地发展权的重要措施。土地发展权是通过土地利用的纵深扩展或用途变更来谋取更大发展增益的权利。目前,农民对于土地的发展权利仅局限在农业用途上,对于土地的工业化、城镇化的发展权利,农民没有充分享有。因此要通过建立公平合理的利益共享机制,把土地的发展权真正落到农民手中。
广东省在集体建设用地使用权流转、保障农民公平分享土地增值收益方面一直走在全国前列。
早在2003年6月,广东省就制定了《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》,在全省范围内试行集体建设用地使用权流转。2005年10月开始实施《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,成为我国第一个通过地方性法规允许集体建设用地使用权合法入市流转的省份。2009年,出台了《广东省土地使用权交易市场管理规定》、《集体建设用地使用权抵押融资工作规范》,推进集体建设用地使用权出让、转让和抵押。
佛山市南海区早在1993年就全面推行土地股份制。到2013年,全区建立了224个经联社和2031个经济社,社员股东人均分红金额为3516元。佛山市顺德区从2001年开展固化农村股份合作社股权,量化股份合作社资产,对在册的农业人口按照集体股占20%,个人股占80%的比例进行股份固化。
广州市率先建立了征地留用地制度,1995年出台《广州市土地管理规定》,明确征用集体所有土地要按8%至12%比例留出土地。佛山市顺德区从2001年开始进行征地制度改革的探索,引入市场机制,提高征地补偿标准。2011年9月,出台《关于深化农村改革统筹城乡发展的意见》,明确了一次性补偿和逐年支付补贴、土地作价入股、置换物业、土地换社保等多元化征地补偿安置模式。
农民公平分享土地增值收益关键在于制度保障,加强制度设计是农村土地制度改革的切入点。
目前,国家的法律、法规对于农村土地制度仍然是维持城乡二元模式。地方的改革探索难以突破国家法律、法规的限制,在实践中造成了大量非法用地的产生。下一步要及时修订和完善土地管理法等相关法律、法规,确保改革在法治的框架下进行。
目前,农村土地集体产权主体模糊不清,集体经济组织成员资格认定标准不统一的情况仍大量存在。下一步要建立认定集体经济组织成员的资格的统一标准,认真做好集体土地的确权和登记工作。要以界定产权和固化股权为重点,积极探索以个人股权为基础的股份固化到户等分配方式。
要打破现有体制对农村集体土地的诸多限制,使土地本身的要素属性和资产属性凸显出来。要加快建立城乡之间土地平等交易和产权转换的具体规则,推行“两种产权一个市场”的运作模式,实现同地同价同权。要进一步推进集体建设用地使用权的担保、抵押融资功能,规范抵押中的评估、登记、交易等程序。
要对基层政府或者村集体经济组织的决策权力进行明确的界定和限制。要统一推进农村集体资产交易平台、“三资”监管平台的建设,阳光管理农村集体资产,要建立独立的第三方机构公正地评估农村土地价值,强化村务监督委员会作用,促进集体资产管理规范化。
目前,在城中村改造中,由于对各方利益的平衡机制不健全,导致个别市场主体的暴利,如广州的某村改造项目中,开发企业的实际毛利率达到105%。下一步,要加大利益调整力度,推进多样的改造方式和货币补偿、股权量化、土地置换等灵活的利益分配机制,并通过规划先行、配套优先,专项资金专款专用等,保障和落实公共利益。
(作者单位:广州市政府法制办)
