自从被写入政府工作报告以来，“粤港澳大湾区”的建设备受关注。数据显示，这一湾区虽然只占全国土地面积约0.6%，但是创造了约占全国12.4%的经济总量。由于香港、澳门的经济发展先驱效应以及珠三角经济带在改革开放后的成功发展，“大湾区”的三个主要经济组成部分本身具有雄厚的实力，并且三者的经济具有典型的互补优势，因此，“粤港澳大湾区”城市群在一开始就被赋予厚望，普遍的预期是形成像纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区那样的世界级大湾区。
毫无疑问，从目前来看，“粤港澳大湾区”城市群的发展具有得天独厚的优势，在新的形势下，打造世界级的城市群，一方面，在经济上发挥城市之间的互补溢出效应，实现粤港澳的经济快速发展，另一方面，可以为中国内陆与特别行政区的全方位融合奠定坚实的基础。然而，客观来看，“粤港澳大湾区”城市群的发展不仅面临着和其他城市群类似的问题，而且也面临着比其他城市群更强的挑战和障碍，这些障碍主要是来自既有的体制障碍，能否将这些体制障碍一一破除，实现大湾区经济真正有效的互联互通，是决定大湾区是否成功的重要前提。
第一，如何破解城市群内各个区域的本位主义，打破行政壁垒，形成区域之间真正的互联互通。城市群的发展内生于各个城市之间的比较优势，只有在各个城市之间的职能高度互补且形成强大的外溢效应的基础上，才可能真正促进城市群的发展，形成集聚效应。要素自由流通下的城市之间功能互补是城市群集聚效应和溢出发挥的前提。尽管城市群在长期来看有利于各个地区的发展，但是，城市群的好处也存在“长期性”和“公共品”的特征，因此，在区域之间存在竞争的情形下，短期的“本位主义”往往会导致“囚徒困境”。这也是为什么城市群看似美好，但是真正成功的并不多的原因。尤其是对于“粤港澳大湾区”这样一个新兴的城市群载体而言，其不仅仅涉及到内地9个地市，而且还涉及到香港和澳门特别行政区，这意味着，在“粤港澳大湾区”城市群的发展过程中，如何真正打破现有的行政壁垒，将市场的决定性作用和政府的合理引导结合，做到资源的互联互通，是一个重要的难题。
第二，如何形成既符合各地当前比较优势、又能够顾及长期产业转型升级的“粤港澳产业协调分工布局”。客观地看，“粤港澳大湾区”各个区域的资源禀赋不同、发展阶段不同，香港在制度、人才、科技、金融方面具有得天独厚的优势，珠三角则在制造业和一些新兴产业的发展过程中具有出色的表现，澳门的市场则有待于进一步的开拓和转型。三个地区各有优势，但又各有其弊端，在这样一种情形下，打造世界级的城市群，发挥城市之间的互补溢出效应极为迫切。但是如何在产业分工布局方面找到契合点和集聚点，仍然需要做大量的探索。从短期来看，三个地区需要在守住各自优势产业的基础上，寻求产业的结合、分工，创造新兴的经济业态，从长期来看，又需要产业的动态调整，逐渐实现向高端制造业、高新科技产业、高端金融业和现代服务业的转型。而这中间，一系列制度性的突破是非常繁杂的。
第三，如何破解既有的一系列体制障碍，构建区域协调发展机制。比其他城市群及湾区更为复杂的是，“粤港澳经济区”涉及到一个国家、两种制度、三个关税区，不仅包含了珠三角经济带的9个主要地区，而且涵盖了香港和澳门特别行政区，这样一个“9+2”的组成模式超越了以往任何一个城市群的定位。作为一个国家、两种制度下的区域经济发展，“粤港澳大湾区”既要维持“一国两制”的政治架构，又要在“一国两制”的指导下实现不同法律、不同行政、不同关税体系的有效协调，推进区域一体化发展，保持粤港澳长期繁荣。这就意味着，在新时期，对于“一国两制”下的区域政治经济治理模式，必须做出调整。如何形成常态化的交流合作协调机制，使得一系列既有的体制障碍得到清除，让人才、科技、资金等一系列要素在三地之间的自由流通，不仅需要粤港澳之间常态化的协调机构的出现，而且需要中央政府的统一协调布局。
归根结底，粤港澳大湾区的核心问题是区域协同机制如何构建。从目前来看，“粤港澳大湾区”城市群的未来是可期的，但如果要成为世界级的城市群，那么就必须先解决目前的遇到的各种各样的体制障碍，打破行政地域壁垒，实现要素的自由流动、产业的合理分工布局。尽管当下并没有明确的答案，但是中国过去三十多年的历史已经表明，如果要实现经济的腾飞，就需要坚持改革开放，不断地突破意识形态的束缚，打破既有体制的沉疴旧弊。事实上，在这一方面，粤港澳地区在过去的几十年里已经做出了很好的表率作用，正是在改革开放的定位下，才有了今天我们看到的珠三角的经济奇迹和“一国两制”下港澳的繁荣发展。因此，尽管前路依然曲折，但是，只要能够在“改革开放”中定位“粤港澳大湾区”的发展，对内不断的革除体制障碍、对外保持对于世界经济的开放共享，那么粤港澳大湾区就自然而然会成为世界级的城市群，也会成为中国城市群发展的样板，为中国未来的经济动力提供坚强的支撑。
（刘瑞明，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）
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