运用多重治理手段打好“蓝天保卫战”

　　范永茂 中国人民大学公共管理学院副教授、研究生导师

　　在十二届全国人大五次会议闭幕后记者招待会上，有记者把百姓最为关注的民生大痛点问题之一雾霾治理又提给了李克强总理。总理坦诚国家在发展过程中遇到了环保的挑战，也承诺政府要投入重金攻克这个难题，让蓝天不在成为老百姓的奢侈品。

　　环境保护作为一种排他性和竞争性的纯公共产品，其供给和生产体现的是国家的治理能力和水平。雾霾天气实际上是凸显了目前的中国环境治理的困境和国家治理能力的短板。我们可以看到雾霾这类污染事件的特征是污染物在跨行政区域间单向或交叉流动，区域传输性污染越来越明显，且污染源与受污染区分离，污染源行政区域内人类生产生活给受污染行政区造成负外部性的矛盾突出。它还具有复杂性、广泛性和时滞性，不同行政主体、经济主体、社会群体的利益诉求交叉，环境破坏者、受益者与受害者相互混杂。

　　因此，雾霾治理问题具有跨行政边界、长期性和利益相关主体多层次性等三大属性，它与产业结构、能源结构、工业布局、发展方式、财税结构都直接相关。它的治理有这样几个突出难点：一是资源产权的不明确，某一区域的优良空气资源遭受破坏时，其破坏成本难以准确测定，更无法公平地进行索赔，进而造成“公地的悲剧”；二是污染边界与行政区边界不一致，区域间合作缺乏有效载体和平台；三是治理时效的长期性，这种污染不是一朝一夕可以解决的，需要相关主体之间长期维护协调和妥协关系；四是利益主体多层次性，政治属性的利益主体、经济属性的利益主体和社会属性利益主体交叉关联，治理者、污染者、受损者、受益者关系复杂，行政区划的壁垒、经济发展水平的差异更使得跨界环境治理关系呈现复杂和多层次性；五是治理复杂的治理跨界环境问题需要多方的合作，而合作天然地伴随着因成本和收益分摊不均、惩罚和激励执行不平而引发的“搭便车”和“囚徒困境”等问题，同时也存在组织协调难度大、协作成本高、问责困境以及协作惰性和协作悖论等限制。如何压制行动者的投机欲望、激励行动者遵守规则并高效执行，是应该依靠行政命令、价格激励，还是信任激励，则成为合作成败的关键。

　　作为一种复杂的治理问题，在雾霾的治理上恐怕就需要多重手段和工具，当然政府是需要主动参与并扮演主要的角色的，但其他社会主体的参加也是需要的，而且必不可少，这就提出了合作治理的问题。特别是大气污染突破了以往的行政边界，而传统的基于行政区域内的碎片化的治理模式已经被证明难以有效控制此类环境问题。特别是跨界环境问题常常出现在经济社会相互紧密依存、交融关系复杂和联系动态程度高的行政区域间。所以，要解决好环境治理难题、提升国家治理能力，需要能够打破行政阻隔、多元参与、引用市场手段的新的治理模式。

　　多年前，西方学者已经总结出在社会生活协调过程中存在着科层（行政）、市场和网络三种模式。比如，科层（行政）主导型模式以正式规则主导下的行政命令为主，市场交易和共享网络构建为辅，在公共物品的供给上以直接提供为主，政策工具的使用上以强制性工具为主来保证合作的实现。契约主导型模式是指以市场契约机制作为公共资源的配置基础，在纯市场机制之上也注重发挥国家宏观调控和共享网络关系的辅助作用，在公共物品的供给上以企业提供为主，政策工具的使用上以激励性工具为主。网络主导型模式以长期共享网络机制作用为主，科层规则和契约激励作为辅佐机制。这种治理模式下，各方要采取合作性的策略，以信任为最重要的资本，并最终构建出伙伴关系和互惠的制度性格局。同时，这种治理模式也依赖网络，包括信息的共享和资源的共享，让规则执行处在相互信任的制度性格局中，让市场交易处在更加公平高效的环境之中。

　　这三种治理模式其实在我们身边都有例子。科层治理的典型的有“APEC蓝”、“阅兵蓝”、“两会蓝”等，这种治理特点是能集中力量办大事，迅速达到治理结果，但也存在市场调节与社会参与明显不足和不顾成本、缺乏利益补偿机制等问题。科层制主导下的治理模式下政府唱主角，污染治理过程过于依赖政府的全能型作用，治理主体呈现的“单中心”和治理机制的过于行政化造成的跨域利益协调问题也使得此种合作治理的不可持续性增强。珠三角大气污染的治理是较为典型的契约机制主导的合作治理模式。契约机制的作用机理就是利用市场价格实现相关主体的资源以及信息的协调，进而实现激励兼容，增强合作的动力。契约机制产生的中间结果是激励，但是价格对资源和信息的协调需要完善的规则来规范和对相关主体行为的约束，所以契约机制不能单独起作用，必须有科层机制的基础保障。泛珠三角水污染治理体现了明显的网络机制为主导的治理模式，该模式下网络机制发挥了主导型作用，各流域地方政府和社会组织在“自愿参与、平等开放、优势互补、互利共赢”为基调的原则下，进过数年努力使得泛珠三角水污染治理在共享网络为主的合作治理模式下取得了不错成效。

　　因此，在解决一些涉及到复杂的利益主体、需要克服“囚徒困境”的环境治理难题时，包括政府、企业、第三部门等主体需要形成一个资源互补、权力共享的动态系统来共同完成公共事务的治理和公共服务的供给。在中国的语境下，要面对严重的环境治理危机，合作治理需要跳出国家（政府）中心论，更加强调的社会事务处理过程中多元主体间的合作以最低的成本实现各方利益协调，减少各方利益隔阂与冲突。增进政府与第三部门、私人部门的合作，培育多元化管理主体，建立起政府、市场、第三部门合作治理体制，可以实现更为良好的社会治理目的，真正根除老百姓的民生痛点，让蓝天不再成为奢侈品。