欧盟在难民问题上的困难并非由于缺乏足够的能力来吸收难民，而是在如何分摊这一责任方面缺少政治认同
德国柏林圣诞集市恐怖袭击案发生后，欧盟如何应对难民问题再度成为关注的热点。欧盟委员会主席容克近日表示：“当谈及管控难民危机时，我们已经开始看到相互间的团结。但我清楚，我们需要更多的团结。”遗憾的是，可能只有少数人会同意容克在难民问题上的乐观态度。难民问题在欧盟内部引发的分歧巨大，一些国家出于道义愿意帮助这些难民，但另一些国家则更多地将难民视为安全和国家认同的威胁。
坦率地说，难民数量如此庞大是一个巨大挑战。迄今为止，逃往国外的叙利亚难民大约有500万，其中约400万目前被安置在土耳其、约旦和黎巴嫩等周边国家。从2011年至今，欧洲一共接纳了110万叙利亚难民的庇护申请，其中绝大多数分布在德国、希腊以及塞尔维亚，其他欧盟成员国接纳的叙利亚难民只有几千人。欧盟在这一问题上的困难并非由于缺乏足够的能力来吸收难民，而是在如何分摊这一责任方面缺少政治认同。一些国家，例如德国，表示要对难民敞开大门，但这在德国国内引发了巨大争议。其他成员国则出于不同的原因抵制接纳难民。
欧盟方面提出的应对难民危机的举措之一是采取成员国配额制，然而这一提议无法在政治上通过。中东欧国家尤其反对，他们担心大量难民涌入会削弱本国的基督教文化认同，同时还可能导致安全问题。对于难民来说，他们更倾向于留在德国、瑞典以及英国。但德国和瑞典民众对此多有抱怨，认为本国接纳的难民数量过多。德国将在今年举行大选，柏林恐怖袭击案有可能导致极右翼势力和民粹主义势力增长。难民问题也成为英国民众选择“脱欧”的重要原因。
所有这些意味着，欧盟作为一个整体，缺乏有效解决难民危机的政治基础。欧盟应对难民问题需要各成员国的共同努力，而非仅仅欧盟层面的努力。目前欧盟同土耳其在难民问题上达成的合作协议有助于缓解欧盟的压力。此外，欧盟也加强力量控制从利比亚开往意大利的船只数目。但是这些举措并不足以应对难民危机，而且欧盟与土耳其的关系也面临紧张。从长远来看，应对难民危机，欧盟必须提出一系列的政策措施。
首先，必须采取有效措施解决中东和非洲有关地区的军事冲突。只要叙利亚和非洲之角的军事冲突继续存在，难民的数量就会继续增长。其次，修改欧盟有关难民的法规势在必行，但难度巨大。根据《都柏林公约》，难民入境欧盟必须留在第一个入境的国家，并在该国申请难民庇护身份。这一规定势必会增加意大利、希腊等前线国家压力。可考虑的选项是，由欧盟委员会承担更多出资，但这难免遭到德法等欧盟预算主要承担国的反对。最后是安全问题。多数欧盟成员国都担心大规模难民涌入将使恐怖分子更容易混入其中。发生在巴黎、柏林的恐怖袭击案无疑加剧了这种担忧。法国以及荷兰的民粹主义政党一直在鼓吹这一恐惧，荷兰民粹主义者甚至公开表示德国总理默克尔的开放政策该对柏林发生的事情负责。
尽管欧盟在应对难民危机上存在如此多的困难，但目前尚未有申根国家要求废除《申根协定》。人员自由流动是欧洲一体化的核心特征之一。当然，由于难民危机，《申根协定》正面临越来越多的批评。而若使该协定受损，那么欧洲一体化必将遭到巨大打击。
（作者为英国伦敦政治经济学院欧洲研究所教授、“英国与变化中的欧洲”研究中心高级研究员）
（责任编辑：范戴芫）
