导致我国产业供给侧结构性矛盾的因素错综复杂，但大体上可以分解为体制、产业政策和公共服务体系三个既相互影响又相对独立的层面。体制层面的因素主要是反垄断、国有企业改革、知识产权保护、地方政府发展导向等法律和产业治理体系方面的问题；产业政策因素主要指税收优惠、财政补贴等结构性的产业政策工具；公共服务体系主要包括科技基础设施建设、共性技术供给、促进适用技术扩散应用等内容。
体制、产业政策和公共服务体系相互作用、相互补充，共同构成完整的产业供给体系。其中，体制性改革是产业供给体系质量提升的关键。体制性改革能否深入推进，不仅直接影响产业供给体系的质量，而且决定了产业政策制定实施和公共服务体系建设的效果。与此同时，产业政策和公共服务体系的积极作用也不可忽视。
从改革的基本取向看，体制层面产业供给侧结构性改革的主要目的是优化竞争秩序和强化各类主体的创新发展导向，从而更好地发挥市场本身驱动创新发展的作用。而产业政策和公共服务体系则是针对市场本身不能有效解决的问题，通过政府对市场有条件的、恰当的干预来进一步增强产业的有效供给能力。其中，产业政策更多是通过激励性的措施促使企业朝着有利于产业有效供给提升的方向投资和发展，而公共服务体系则旨在通过提供市场本身不能或不愿提供的服务来直接提升企业的竞争能力。可以说，体制改革的本质是培育和增强市场，而产业政策优化和公共服务体系建设的本质是科学合理地干预市场。
体制层面产业供给体系质量提升的要点，一是构建更加完善的市场竞争秩序，二是进一步增强地方政府的创新发展导向，促使企业和政府形成创新发展的合力。前者主要是为了反垄断和防止不正当竞争，包括由于行政垄断和国有企业地方保护导致的体制性垄断和不正当竞争，以及随着民营企业发展壮大而日益严重且在软件和互联网领域表现尤为突出的经济性垄断和不正当竞争。与此同时，切实加强知识产权保护，促进形成创新者的赚钱效应，激励企业将更多的资源投入创新，而非仅是规模导向的生产性投资。从矫正地方政府发展导向的角度看，以往以财政分灶吃饭为特点的地方政府激励体制，对于激发地方政府的积极性、驱动工业快速增长发挥了重要作用，但同时也导致要素价格扭曲和低端产能过剩等严重问题。为了更好地适应产业结构调整和创新能力提升，地方政府激励结构必须根据新的技术经济范式要求适时进行调整，包括通过中央与地方财权和事权的合理划分、官员考核评价体系的完善，引导地区间竞争朝着追求更加多元化的经济社会发展目标和实现可持续发展的方向转变。
产业政策层面产业供给体系质量提升的基本方向，一是将产业政策资源配置的指向由特定产业逐渐转向技术创新。目前我国产业政策的基本指向仍是产业或产业领域，如《中国制造2025》提出了十大重点产业领域。而反观美、日、德等国的产业政策，其税收、财政等结构性措施都是指向这些产业或领域特定的技术研发环节。产业政策与产业挂钩还是与这些产业的技术创新挂钩，会产生完全不同的效果。如果是与产业挂钩，会诱导企业扩大生产性投资，而这正是近年来我国光伏甚至工业机器人等新兴产业产能过剩的重要原因。二是在政策设计时根据不同政策工具的优缺点进行灵活组合。目前我国的产业政策存在过度依赖税收优惠和财政补贴的问题，事实上，每一项政策工具都有其优势和局限。例如，税收优惠可降低政府对企业创新活动的信息要求，但通常是与企业的研发支出挂钩，所以会激励企业更多地把资源投向可测度的研发支出方面，却不能保证企业的创新效果和研发效率；财政补贴可以解决税收优惠的激励扭曲问题，但对政府的创新识别能力和企业的道德风险都有很高的要求；市场化程度更高的产业基金可在一定程度上提高资金使用效率，但参与产业基金的私人资本要求最高的投资回报，因此产业基金不能有效促进投资周期长、投资风险大的通用技术和共性技术投资。基于上述原因，合理的产业政策体系应是能够有效发挥不同政策工具互补性的政策组合。
科技服务体系的经济功能主要是通过促进战略性前沿技术、通用技术、共性技术的供给、扩散和应用，切实提升企业的技术创新能力。随着我国产业结构的日益完备和技术水平向国际前沿的逼近，旨在促进产业发展的公共政策资源应更多配置到公共服务体系建设，而不是税收优惠和财政补贴。创新驱动导向的公共服务体系主要包括科技基础设施、共性技术研发服务和技术扩散服务三个组成部分。其中，构成科技基础设施核心的国家实验室，其主要功能是围绕国家重大科技和产业发展使命，依靠跨学科、大协作和高强度资金支持开展战略性研究。共性技术由于既不属于典型的科学，也不属于典型的技术，因此常常成为科学向技术转化的“死亡之谷”。共性技术服务机构的功能正是解决竞争前技术即共性技术的供给不足问题。如果说国家实验室和共性技术研发机构的主要作用是向产业提供战略性技术和共性技术，技术扩散服务体系的作用则主要是促进已形成的先进适用技术（主要是工艺技术）向广大企业的扩散和应用。与发达工业国家相比，我国在公共科技服务体系建设方面存在的不足主要表现在科技服务体系的特定主体和功能缺失。例如，目前我国的国家实验室主要依托于高校，缺乏相对独立的组织结构和人员，这使得国家实验室实际上成为高校学科建设的平台，任务导向型、战略性的前沿技术研究主体在中国的创新体系中名存实无。在共性技术研发方面，2002年前后开始实施的科研院所改制使得中国国家层面的共性技术研发机构从有到无。因此，《中国制造2025》提出的建设一批制造业创新中心，应能够采用兼顾公益性和效率性的治理体系，切实发挥共性技术研发和供给的功能。除了提供战略性前沿技术和共性技术的服务外，公共服务体系还应承担促进技术扩散的功能，后者恰是我国产业创新体系的空白，也是近年来我国工业生产效率下降的重要原因。今后，应通过建设“制造业创新网络”、进行中小企业技术咨询师和管理顾问认证等做法，为中小企业提供质量管理、现场管理、流程优化等方面的咨询与培训，从生产工艺而不是生产装备的层面切实提高我国的生产制造水平和效率。
（作者：贺俊，系中国企业管理研究会研究部主任）
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