（中国人民大学，北京 100872）
［摘 要］在全球视野中，社会治理的困境都呈现出了不断加重的趋势，这要求我们必须对既有的社会治理体系进行审查。其中，对其基础性的体制进行分析是谋求社会治理重建的必要功课。人们在工业社会中往往集中关注的是诸如民主还是集权的问题，实际上，在这个历史阶段中的每一社会，发挥基础性作用的体制都是分工—协作，这个社会的人们是通过分工—协作的方式去开展社会活动和进行社会治理的。在分工—协作体制的运行中，主要是由价格整合机制和权力整合机制发挥调整作用的。在全球化、后工业化进程中，受到冲击的正是分工—协作体制，然而， 20世纪 80年代以来的改革运动却没有充分地认识到这一点，致使改革中所确立的社会治理方案总也无法满足新的历史条件下的社会治理要求。其实，改革中的体制变革应当是一场从分工—协作体制向合作体制的变迁运动。
［关键词］社会治理；分工—协作；社会体制；组织体制；整合机制
［中图分类号］ C916 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1008-9314（ 2016） 06-0065-08
［收稿日期］ 2016-11-12
［基金项目］本成果受到中国人民大学“统筹支持一流大学和一流学科建设”经费的支持
［作者简介］张康之，中国人民大学公共管理学院教授、博士研究生导师，教育部长江学者。主要研究方向：行政学理论。
全球化、后工业化是人类社会发展过程中的又一场伟大的社会变革运动，正如人类历史上的每一次社会变革都会对社会治理形成重大冲击一样，这一次更为激烈、更为宏大的社会变革业已反映到了社会治理变革的要求之中。自 20世纪 80年代起，工业社会中建构起来的社会治理模式在各个方面都显现出了不适应的状况，致使人类不得不面对一个风险社会，受到危机事件频发的困扰。应当说，人们已经深切地感受到了社会治理所面临的挑战，而且从 20世纪 80年代开始就致力于改革，做出了各种各样的探索和尝试，然而，社会治理的状况并未得到根本性的改善，反而变得越来越糟。这说明我们并未抓住问题的根本，或者说，始于 20世纪 80年代的全球性改革浪潮尚未触及到那些实质性的根本问题。基于这种认识，我们认为，在寻求改革的方向及其目标的过程中，需要首先实现对工业社会的最基本的社会体制及其社会治理体制的梳理，只有当我们明了工业社会的基本体制是什么的时候，才知道我们的改革在体制变革方面的着手处和着力点。我们认为，工业社会的基本社会体制和社会治理体制就是分工—协作，在全球化、后工业化进程中，是因为这个体制变得运行不畅而导致了各种各样的问题。相应地，我们的改革目标可以是在改善分工—协作体制方面做文章，也可以是寻求替代性的新体制。在我们看来，如果说全球化、后工业化是人类历史上的一场深刻的和根本性的社会变革的话，改革的目标以及主要工作就应当放在后一方面。
一、社会活动的职业化、专业化
“职业”“专业”等词语是与社会分工联系在一起的，是工业社会的产物。或者说，人类从农业社会向工业社会的过渡是以职业化、专业化为标志的。职业化与专业化密切相连，职业化引发了专业化，反过来，也是专业化的要求造就了职业化。虽然在农业社会的历史阶段中也存在着世袭性的手工业，也存在着世袭或近乎世袭的社会治理活动，从而让人们以为在农业社会的历史阶段中已经出现了职业化和专业化，存在着社会分工。其实，在农业社会并不存在着真正社会性的职业化和专业化。我们看到，在社会治理的领域中，政治与管理两类活动并没有实现分化，而是混同为一的，因而，没有政治家与行政人员的职业区分，从事社会治理活动的人，既是政治家也是官僚。在当代社会，这种现象仅仅存在于一些工业化尚未完成的国家中。同样，在手工业活动中，虽然有着一定的专业特征，但一个手工业者可能既是老板又是从业者，即便有了“打工”的帮手，所确立的也是一种比附于“父子”的师徒关系，而不是雇佣关系。最为重要的是，上述这些活动都是与人的身份联系在一起的，而不是人的角色扮演行为。建立在身份基础上的社会活动使得人们表现为多面手，而不是专业性的从业者，只有角色扮演才会使得人们成为专业性的活动者。
其实，当人是多面手的时候，对各个方面的事务都能从容应对，并不存在专业化的要求，因而，也就不可能生成职业。当人只能通过学习和习练才能胜任做某一类事情的时候，专业的问题也就出现了。一旦人们因专业而稳定地专门从事对某一类事情的处理，也就意味着职业的出现。就此而言，职业与专业都会以分工—协作的形式出现，即包含在分工—协作体系中。如果一个分工—协作体系尚未建立起来或尚不稳固的话，那么，职业与专业也同样会显得不稳定，也就意味着“职不能专”和“专不能精”。历史地看职业化和专业化的问题，就会发现，当社会处于简单和稳定的状态时，人们凭借着自身的自然禀赋就可以处理各个方面的事务，是事实上的多面手，因而，并无专业化的要求，也没有职业化的动力。农业社会基本上就属于这种状态。随着社会的复杂化和具有不确定性的特征时，人们已经无法成为多面手，而是需要与他人一道通过分工—协作的方式去处理各项事务。一旦进入分工—协作体系，稳定地扮演某个固定的角色，也就意味着获得了某一职业，而且会相对稳定地固定在某个或形式相似的职位上，去从事着某类专业性的事务。但是，应当说，这种职业化和专业化的环境即社会条件是属于低度复杂性和低度不确定性范畴的，所面对的事务是可以通过思维上的抽象概括而加以归并和分类的，以至于可以通过职业和专业设定去对那些事务进行归并和分类，然后使那些事务与职业和专业一一对应起来。
托夫勒认为：“工业革命之前，家庭是大型的，生活围绕着住宅进行。住宅是工作场所、照顾病人的场所和教育儿童的场所。它还是家庭娱乐的中心。同时还是照顾老人的地方。……大型的延伸性家庭是社会整体的中心。”［ 1］“作为现代战争强大制度，家庭的衰退……开始于工业革命篡夺家庭的这些功能之时。病人去了医院，孩子上了学校，夫妇上了电影院，老人上了养老院。这些功能外移后，所剩下的就是‘核心家庭’。这种家庭不再依靠家庭成员发挥的功能来维系，而是靠脆弱的心理纽带来维系，而这种纽带十分容易突然断裂。”［ 2］ 这种情况反映在人们走出家庭开展社会活动上，在社会中稳定地从事某个方面的事务，生成专业知识和形成专业技能，并能够稳定地占据着一定的岗位和承担着具有专业性的职务。这样一来，整个社会也就形成了一种分工——协作体制。在社会治理中，所反映的也是这种状况。
然而， 20世纪后期开始，社会呈现出了高度复杂性和高度不确定性的特征，使职业化和专业化的总的社会条件发生了变化，工业社会的分工—协作模式也明显地显现出了难以为继的状况，只是人们尚未充分地认识到这一点而已，即没有意识到职业化、专业化正在面临着严峻的挑战。不过，这是否意味着职业化、专业化的历史进程到此终结了呢？我们认为，职业化、专业化是人类社会发展在工业社会的历史阶段中获得的一项如何开展社会行动的文明成就，对于这一文明成就，可以超越但不可以抛弃。也就是说，工业社会中的线性职业化、专业化模式将会得到矫正，以个人或最终可以归结为个人的职业化、专业化将不再是具有合理性的唯一形式。或者说，职业化与专业化的统一性将被打破，在某些方面的社会行动中，职业化与专业化是统一的，仍然以个人为载体，还可能会得到进一步加强；在另一方面，仅存专业化而没有职业化的问题，主要反映在组织方面，即以专业组织的形式出现。组织是专业性的，而人则是流动的，人并不稳定地处在某个具体的组织之中，或者，并不稳定地与某个具体的组织联系在一起，而是频繁地在组织间流动，因而，也就不是终身从事某种固定的职业。
一般说来，处于一个广泛合作体系中的合作制组织都属于专业组织的范畴。在作为行动者的个人那里，由于越来越多的“傻瓜”技术的出现，虽然在一些具有传统色彩的领域中依然会表现出职业化与专业化的统一，但也不是很严格了。因为，技术上的原因可以使对人的专业技能的要求大大地降低，使得人们的职业流动变得可能了。事实上，人的职业流动也将会变得越来越频繁，并会汇入社会整体的流动性增强的趋势之中。在作为行动者的组织那里，专业化的程度将会不断提升。这是因为，在广泛的社会合作体系中，组织的专业化也是它能否在合作中有着优异表现的前提，只有当它是专业性组织的时候，才能在广泛的社会合作体系中找到自己的位置。也就是说，只有当组织在专业性方面达到了很高程度时，在合作行动中才能够有着独特而优异的表现。总体来看，在高度复杂性和高度不确定性条件下，职业化和专业化本身也会表现出形式上的多样性，职业化与专业化之间的关系也会因环境和任务的不同而不同，是不能够在工业社会的思维框架中去加以认识和把握的。
在工业社会中，因为职业化、专业化而使人的知识、才能、技能和兴趣变得非常重要。如果说全球化、后工业化进程中出现了职业色彩淡化的趋势，是否意味着人的这些方面都变得不再重要了？答案应当是否定的，那是因为高度复杂性和高度不确定性条件下的行动会对人的这些方面提出更强烈的要求。不过，我们也看到，人们获得知识、才能、技能以及养成兴趣的动力和途径都会不同。在工业社会这个历史阶段中，由于社会建构的原则以及社会设置的事实都突出了人的自我及其个体性，人是根据自我的利益以及可期望的利益实现的要求去获取知识、才能、技能的，是在自我实现的追求中养成兴趣的。在高度复杂性和高度不确定性条件下，人的共生共在的主题被突出了出来，这一主题远比自我实现以及自我利益实现的要求更为重要，而且给予人的压力也更大，会驱使人们必须在获取开展行动的必要个人条件和力量方面做出更为积极的表现。在人们以行动者的面目出现和开展行动的过程中，也会表现出更加积极地关注行动经验的状况，并时刻准备将自己的经验贡献给合作行动。总之，在这种条件下，每个人都是积极的学习者、自觉的探索者，是希望在人的共生共在中发现自我和实现自我的人。所以，尽管还会存在着职业和专业，但人们对获取广泛知识的渴求则可以使人们在面对着不同类型的社会问题时立即行动起来，而且会在行动中继续学习，以适应广谱行动的要求。也就是说，在社会高度复杂性和高度不确定性条件下，当人们成为社会中的行动者的时候，就会使职业角色意识呈现出淡化的趋势。面对必须立即采取行动的事项时，人们不会犹豫，而是立即采取行动；不会计较于自己的职业角色，而是会努力扮演好在每一次具体行动中的角色。
当然，在高度复杂性和高度不确定性条件下，也许会对行动者的专业要求更高，但对于个体的行动者而言，职业以及职业经历都不会像在工业社会中那样稳定，而是会呈现出不断变动的特征。也就是说，个体的行动者在选择进入和退出某个具体组织的时候，往往不会刻意地追求自己过往的职业经历。在某种意义上，人的过往职业经历不是开展行动时的可用资源，反而可能是一种负担，或许只有抛弃这一负担才能轻装上阵。人在自己的过往行动中积累起来的经验是宝贵的，但经验并不必然与职业联系在一起，职业经历作为过往行动的形式绝不能成为新的行动的束缚因素。所以，在准备行动的时候，必须站在新的起点上，将已有的职业经历抛诸脑后。其实，在高度复杂性和高度不确定性条件下，职业这个概念将变得模糊。也正是在此意义上，我们说人在行动中所扮演的角色是非常具体的角色，而不是坚守固定的职业，甚至有可能使得职业观念逐渐淡出人们的视野。
二、分工—协作体制及其整合机制
根据历史主义的看法，人类历史上出现过三次社会大分工。不过，我们需要指出，如果说在工业社会之前已经出现了社会大分工的话，那也不曾形成或建立起与这些分工相联系的协作关系。即使出现了协作关系，在前工业社会的历史阶段中，人类也未曾拥有一个贯穿于整个社会的分工—协作体制。只是在工业社会的社会化大生产条件下，才形成了把整个社会的一切构成要素都纳入进来的分工—协作体系，以一种社会体制而涵括了整个社会。我们所看到的情况是，在工业社会的历史阶段中，分工—协作既是一种社会体制也是一种组织体制，是工业社会这个历史阶段中遍布整个社会的基本体制。
作为一种社会体制的分工—协作，所拥有的是一种价格整合机制，是通过市场对社会分工—协作体系中的每一生产主体的产品进行价格确认，然后再反过来对分工—协作的状况进行调节。价格确认是在交易过程中实现的，可以进行价格确认的产品也是广泛的，包括人们已经占有的资源、劳动力以及正在开发的智力产品等。在市场经济条件下，交换关系以及交易活动能够实现对一切进入交易过程的物品定价，即实现价格确认，进而实现对社会化的分工—协作体系进行调节和整合的功能。以组织形式出现的，或者说存在于组织之中的分工—协作，一般说来，较少运用价格整合的方式，而是较多地选择了权力整合机制，是直接通过权力去对分工—协作进行调节的。当然，这两种整合机制并不是截然对立的，一些大型的组织也会在其各部门间引入价格整合机制，特别是私人领域中的企业组织，往往同时建立起这两种整合机制，同时使用或交叉使用，以达到相互促进、相互补充的效果。就公共部门中的组织来看，长期以来，一直运用权力整合机制，只是在 20世纪由于合同外包以及广泛的社会力量进入了社会治理过程中来，特别是在新公共管理理念的推动下，才将价格整合机制引入并用来调节分工—协作过程。但是，发生在 20世纪后期的这种情况应当被理解成公共领域与私人领域相融合的过程中出现的一种现象，而不应理解成价格整合机制引入到了公共领域中。总之，对于分工—协作而言，价格整合和权力整合是两种适用性程度较高的整合机制，而这两种整合机制又都是建立在法律和政策的基础上的，法律和政策决定了它们如何发挥作用以及发挥什么样的作用。
一般说来，社会化的分工—协作关系之所以能够确立起来并构成一种社会体制，取决于某种标准的确定。有了共有的标准并得到严格的执行，分工中也就有了共通的因素，从而表现为协作的结果，即可以通过协作而使分工产生积极效应。比如，在生产中，一个终极产品（成品）包含着诸多部分，每个专业性的生产组织负责特定部分的生产任务，最终由某个组织（企业）将各个部分组合在一起，形成终极产品。在这之中，统一标准是形成终极产品的必要条件。不过，在全球化、后工业化进程中，情况发生了变化，因为我们的社会显现出了高度复杂性和高度不确定性，而在高度复杂性和高度不确定性条件下，人们开展的社会活动虽然仍然是以分工—协作的形式出现的，但所承担的任务应当以什么样的终极产品出现，却是无法预知的。因而，也就不可能制订标准。这无疑对分工—协作体制构成了一种挑战。
工业社会中的社会化分工—协作体制包含两个层面，其一，是社会层面上的分工—协作；其二，是组织层面上的分工—协作。社会层面上的分工—协作是借助于市场经济的价格整合机制而成为可能的，而组织层面上的分工—协作如上所言，主要是通过权力整合机制去不断地加以调整的。认识到分工—协作体制在这两个层面上的联系与区别是非常重要的，可以让我们更加容易地去发现社会治理的“抓手”。
首先，这两个层面上的分工—协作体制的共同之处在于能够促进专业化。社会层面上的分工—协作自不待言，因为，市场经济中的价格整合机制包含着和促进了竞争，而竞争优势往往是在专业化程度的不断提升中获得的。组织层面的分工—协作主要是由权力整合机制来加以调整的，就权力的本性而言，有着无限的集权冲动，从而导致权力职能的泛化。但是，根据汤普森的研究发现，“组织的等级结构可以在很大程度上理解为一种解决冲突的策略，每一级别都在解决其下一级的冲突方面走向专业化”。［ 3］这种现象确实存在，那就是官僚制组织在机构和部门的意义上也表现出了专业化的特征。
其次，社会层面的分工—协作体制对组织的垂直结构形成抑制，使得组织扁平化。组织所拥有的权力整合机制所包含和必然导致的集权化冲动也会反映在组织结构上，会使组织在垂直结构上不断地派生出新的层级，但是，当分工—协作不只是在组织之中逐层展开，而是也同时在社会空间中铺展开来，就使得组织诸多管理层级失去意义。 20世纪的组织理论关注到了这一点，并从诸多方面给予了肯定性的评价。应当承认，就官僚制组织的经典结构而言，这种因社会化分工—协作导致的组织扁平化是积极的，可以看作是人类集体行动方式的一项进步成果。不过，它也仅仅意味着分工—协作的方式以及空间上的变化，而不是组织模式的根本性变革。现在，当我们处在全球化、后工业化进程中的时候，面对着社会的高度复杂性和高度不确定性，需要去寻求一种全新的集体行动方式，那样的话，就要求我们去探寻一种不是分工—协作的而是合作的组织模式。
从工业社会的发展历程来看，在分工尚不发达的条件下，有限的分工能否在协作中形成专业化的效果，是由权力来加以整合的，即通过权力去协调分工而实现协作。亚当·斯密所考察的分工已经是市场经济条件下的分工，其协作效果是通过亚当·斯密所说的交换而实现的。至于交换为什么会发生，则取决于用于交换的产品能否进行定价，所以，我们将其视为价格整合。是因为有了价格整合机制，市场才实现了分工前提下的协作。随着社会的组织化，在组织中，一种自觉安排的分工—协作是通过组织的部门划分和结构的确立而实现的，这是一种以组织形式出现的分工—协作机制。如果细究组织协调机制的话，就可以发现，部门划分和机构安排都是依靠权力而实现的。所以，我们也将组织的分工—协作中所包含的协调机制看作是权力整合方式的制度化，是一种稳定的、可持续的、形式化的权力整合方式。
在 20世纪，特别是私人领域中的组织，也将价格整合机制引入了进来，形成了组织中的市场，对分工—协作进行价格整合。但是，组织中的价格整合并不是以交换形式出现的，而是组织的管理者根据组织外的市场所提供的资料进行定价的结果。在定价过程中包含着组织管理权力的应用，在某种意义上，这应视为权力整合与价格整合相嫁接而形成的一种混合型的整合机制。本来，价格应在自由市场中通过竞争来确定，与权力是不相容的，一切凭借权力的定价都会导致对分工体系中各方之间的不公平问题，这就意味着权力作用下的价格整合不具有可持续性。在公共部门，新公共管理运动的兴起也将价格整合机制引入公共服务等事务上来了，但就政府是一个组织体系而言，这种对价格整合机制的引入，实际上所形成的是一种权力整合与价格整合相互补充的整合方式，尽管存在着一些矛盾和冲突，但基本上能够达致两种整合机制的共存，即实现了两种整合机制的嫁接。
组织为什么能够使这种不可能转化为可能呢？是由组织的某种程度的开放性决定的。由于组织具有了一定的开放性，使得组织成员在组织内外流动变得可能，从而影响到组织而使之对定价问题非常谨慎，即尽可能求得合理定价。另一方面，虽然组织分工各方并不直接交换，即组织中的市场并不存在交换问题，但组织与环境间却存在着交换关系。这就是组织开放性的另一重含义。组织与环境间的交换间接地影响了组织管理中的定价，使得分工中的各方在价格上的显现即使有着不公平的问题也能够被控制在可容忍的限度内。总之，对分工的权力整合必须在封闭系统中才能成立，对分工的价格整合必须在开放的系统中进行。当这两种整合机制在组织中结合到一起而构成一种混合型整合机制时，既要求组织封闭又要求组织开放，这就是组织的现状。当前的组织变革无论是在机构、结构上做文章还是在组织规则、流程上进行调整，大都属于在权力整合与价格整合间的调整，或是围绕着这种调整展开的。
我们说组织中所出现的或业已存在的对分工的价格整合不是建立在交换的基础上的，所指的是价格整合机制并不在直接的意义上发挥作用。在这里，价格只具有工具的性质，是受到权力主导的。在政治哲学的视角中看，现代组织本身也是一个交换体系，组织及其员工之间的契约关系包含着交换的内容，甚至可以说是具有交换性质的。但是，这种交换不是发生在组织中分工层面上的交换，组织中分工各方都与组织间有着交换关系，而在各方之间却没有交换关系。当然，就私人部门来看，现代生产链上的分工也通过交换的方式达成协作，但将这个生产链上的各个环节视为一个组织是非常牵强的。实际上，生产链上的每一个环节都构成了一个独立组织，只不过与近代早期自由市场中的分工—协作形式以及实现方式大不相同了，属于一种特定空间的而不是发散式的分工—协作方式。在某种意义上，是由组织管理中的计划功能所型塑出来的。其实，如果对既有的生产链、供应链等进行观察的话，它虽然因为自身的计划体制而处在定向分工—协作链中，并作为这个链上一个环节而存在，但这个链并未限制它在市场中的交换对象选择权，如果链中的分工—协作出现了障碍，或者利益期望无法实现，链中的每个环节都有可能随时打碎既有的链而重建起另一条链。所以，我们将它们看作独立的组织而不是组织中的一个部门。也就是说，组织在整体上是交换主体，而在组织之中，各个部门之间是不可能存在着不受权力影响和干预的“完全交换”的。在这方面，虽然新公共管理运动将“企业家精神”引入了公共部门中，但在公共部门的机构间，也很少看到服务于交换的安排。在某种意义上，新公共管理运动所倡导的“市场化”是把公共部门作为交换的一方来看待的。
其实，组织无论是在封闭与开放间的纠结还是在对分工的权力整合还是价格整合上的权衡都正在失去意义，因为作为分工—协作体系的组织正在走进被合作制组织所替代的过程。也就是说，在高度复杂性和高度不确定性条件下，合作制组织将成为主要的和基本的集体行动方式。对于合作制组织而言，权力整合与价格整合都将退位，即让位于合作整合。虽然我们在现代性的视角中将合作制组织视为一种组织，认为它是一种未来的组织形式，实际上，在更为准确的意义上，我们应当将它看作一种整合机制，是一种质胜于形或不定型的合作整合机制。如果说权力整合是组织中天然的分工整合机制，价格整合是组织从市场中移植过来的分工整合机制，是存在于组织之中和附着于组织的，那么，合作整合机制本身就是合作制组织，或者说，我们在某个角度将合作整合机制称作合作制组织，而在另一角度中，我们则将合作场所称作合作制组织。合作制组织是一种组织，却是可以在古希腊哲学所说的那种“不定型”的意义上去加以理解的。
三、作为组织体制的分工—协作
在人类进入 21世纪后，社会呈现出了高度复杂性和高度不确定性特征。在这一条件下，不是组织各部门间的职能交叉重叠问题，反而恰恰是明确而严格的分工—协作体制，使组织无法做出优异表现。事实上，组织的运行陷入了困境，在社会治理上，所表现出来的就是能力不足的问题。面对这一问题，原有的改革路线和行动逻辑不仅不再适用，反而会带来消极后果。从中国的行政改革来看，在 20世纪，基本上是要解决职能交叉重叠的问题，到了 21世纪，逐渐地转向对政府组织结构的调整，特别是关于“大部门体制”的调整，反映出了这一精神。但是，由于对分工—协作体制缺乏明确的认识和系统化的反思，致使改革的成效没有明显地体现出来。我们认为，作为分工—协作体系的组织是生成于低度复杂性和低度不确定性社会的，也只有在这一社会及其历史条件下才能够有效地组织起来集体行动并做出优异的表现。在高度复杂性和高度不确定性条件下，分工—协作模式不再适用。 20世纪后期以来，组织分工—协作体制的松动和运行机制的变异，在某种意义上，可以视作组织因总的社会环境变化而做出的自发反应，我们应当从中解读出一种组织模式根本性变革的要求：官僚制组织走向衰落，合作制组织正在兴起。如果做出这种理解，组织研究的任务和目标也就清楚了，那就是自觉地构想和描绘合作制组织的蓝图。
严格说来，官僚制组织是工业社会的基本组织类型，尽管韦伯根据某些变量而在农业社会的很早阶段中去考察官僚制组织，实际上，作为一个分工—协作体系，是与工业社会的社会化大生产联系在一起的，是因为组织外存在着一个作为交换平台的市场经济而使得官僚制组织能够作为一种社会构成要素而存在。就官僚制的自身运行来看，它的几乎所有关键性技术环节都集中在了协调方面。因为，分工的问题早在中世纪后期就以一种普遍性的社会现象呈现了出来，而且在近代以来的工业社会发展进程中，分工一直在朝着纵深地带渗透。然而，如何协作，即如何对分工进行协调，则是分工能否走向成熟的标志。或者说，分工提出了协调的要求，即要求分工自身被整合到协作模式之中。官僚制理论所回应的正是这种要求，所以，官僚制的要义是存在于协调和协作之中的，而分工则是作为一种事实前提而存在的。
官僚制组织是通过分工—协作的方式来承担组织任务的，具体地说，组织任务是可以被分解成若干具体任务然后交由组织的不同部门去承担的，而它的每一个部门也会对任务进行进一步分解，直至分解成组织成员个人可以承担的任务。只有在极少数情况下才会存在少量的不可分解的任务需要由团队来承担。对于这种承担任务的方式而言，组织成员的等级地位是与任务的复杂性、综合性程度相对应的。一般说来，在较高等级上的组织成员所承担的任务也就具有较高的复杂性和综合性程度。但是，官僚制组织在整体上应当视为对社会低度复杂性和低度不确定性具有高度适应性的组织形式，虽然在组织层级上会表现出低层级面对和处理较为简单的事务，层级越高，需要面对和处理的事务就越复杂，但这种复杂性是组织的领导者凭借经验、智慧、权力以及影响力能够应付的，一旦复杂性超出了一定的限度，整个组织就会陷入困境。
在环境复杂化的条件下， 20世纪后期的基本做法是削减组织内部的控制，把组织内出于控制需要的分工—协作社会化，即发挥市场对分工—协作的调节功能。这样做不仅大大地节约了组织的管理成本，也减少了组织内行政控制的诸多负效应，避免了组织因决策失误带来的损失。应当说，无论私人领域还是公共领域， 20世纪后期风行的这种组织合同外包的做法都在应对环境复杂化的挑战方面有着优异的表现。但是，随着社会复杂化程度的进一步增强，即进入高度复杂性和高度不确定性的状态中，组织谋求社会化分工—协作也已经暴露出灵活性不足的问题。虽然信息技术的发展使得这种分工—协作应对环境的复杂性和不确定性的能力不断提升，但市场议价机制以及信任关系的状况依然形成了很大的制约，以至于组织面临急迫的任务时仍然表现出回应行动迟缓的问题。
总的说来，社会化分工—协作机制的增强还只是在低度复杂性和低度不确定性条件下显示出了灵活性，在组织承担常规性任务方面显得能力增强了，一旦环境和任务呈现出高度复杂性和高度不确定性，这种分工—协作机制就出现了效用递减的状况。所以，在社会高度复杂性和高度不确定性条件下，必须使用合作制组织替代分工—协作机制，就组织而言，则是一个新型的合作制组织建构的问题。另一方面，组织的合同外包和分工—协作的社会化是建立在组织任务可分解的前提下的，一旦组织任务无法分解，社会化分工—协作的前提也就不存在了。在这种情况下，就不可能通过分工—协作的方式并在市场机制的调节下共同承担任务，而是需要由某个运行于广泛的社会合作体系中的组织来承担任务。就单个组织而言，组织外的社会因素，所构成的是承担任务的支持系统，在承担任务所需资源方面开展合作和提供支持。
由此，可以形成这样一种判断：凡是可分解的任务，都是可以通过分工—协作的方式来承担的，至于选择组织内的还是社会化的分工—协作，往往主要是出于承担任务的成本考虑，专业化可以将成本降到很低的程度，而市场机制则可以发挥调节和整合的作用，特别是在信息技术得到广泛应用的条件下，获得了信息和市场的双重支持，使社会化分工—协作体制得到了优化。但是，对于不可分解的任务，就必须求助于不同于分工—协作的合作体制。对于合作体制而言，信息与信任的调节和整合作用更显突出，而市场机制的调节和整合作用则相应地弱化了，即使市场的调节和整合作用依然是必要的，其发挥作用的方式和途径也发生了变化，至少，事前的议价将为事后的核定所替代。
我们发现，在全球化、后工业化的进程中，在高度复杂性和高度不确定性的社会条件下，随着不可分解的任务项的急增，意味着作为一种基础性体制的分工—协作正在丧失合理性，尽管它在简单的和可分解的任务承担中永远都是适用的。这样一来，我们所要处理的问题和所要承担的任务的整体性特征就必须得到承认和接受，必须以一种合作的而非协作的方式加以应对。既然官僚制组织的全部优势都反映在协调方面，没了分工，因而也就无所谓协调，即没了建立在分工基础上的协作。结果，以协调为基本内涵和基本属性的官僚制组织也就失去了其应用价值。但是，以组织形式出现的共同行动毕竟是一种为了聚合多人力量的系统整体，在以官僚制为特征的这种外在性协调问题消解之后，一种根源于组织成员内在动力的协调依然存在。与官僚制组织不同的是，根源于组织成员内在动力的协调会得到这样一些因素的支持，它们是组织成员的道德、合作愿望和意志、对组织任务的认识和理解能力、信息占有等。
合作制组织在承担任务的问题上不是采取任务分解的思路，而是采取任务集合的思路。在合作制组织中，每一位组织成员所看到的都是组织任务的整体，虽然合作制组织成员间也会存在着领导与被领导的关系，但任务的复杂性和综合性相对于每一个组织成员却是没有差异的。即使有了差异，那也是认识和理解上的差异，一旦承担任务的合作行动展开后，这种认识和理解上的差异立即就会得到纠正。在此过程中，显然信息技术的应用能够发挥关键性的作用。因为，组织成员对任务认识和理解上的差异可以立即反映到信息系统之中，并在信息的回馈循环中发挥纠正偏差的作用。在某种意义上，信息技术的应用得以使组织任务以整体的形式呈现给每一位参与承担这一任务的组织成员，同时使每一位组织成员都可以迅速地找到自己在合作行动中的角色。
总的说来，合作制组织不再恪守严格的分工—协作原则，组织成员在任务承担上将具有完整性。也就是说，官僚制组织的任务因分工—协作的需要而被分析、分解，每个组织成员所承担的都是任务的一个具体的碎片，他不了解任务整体上的状况，也不理解任务在整体上的意义，因而，不可能在任务承担过程中发挥自己的创造力。合作制组织因为将合作确立为行动的最高原则，不仅会接纳和鼓励组织参与到任务承担的总体方案拟定中来，而且会努力将任务的整体面貌呈现给组织成员，不仅要求组织成员了解任务的全貌，而且要求组织成员充分理解任务的意义。这样一来，组织成员自然而然地就在组织任务与个人工作之间建立起了联系，即明了自己的工作在组织任务承担中的价值。
为了实现这种价值和提升这种价值，组织成员就会自觉地开展创新，通过自己的创造性去为组织任务的承担做出贡献。由此看来，任务相对于组织成员的完整性还是碎片化构成了合作制组织与官僚制组织之间的一项重要区别。当然，这并不是说合作制组织中不存在分工—协作关系，因为合作制组织中也不可能由某一个成员包揽组织的整个任务，但是，合作制组织的每一成员都能够做到对组织的整体任务了然于胸。而在官僚制组织中，只有组织的高层领导才会和才能做到这一点。所以，合作制组织成员工作的性质至少包含两个方面的内容，其一，他参与了或者事实就是组织任务承担方案的设计者；其二，虽然他在组织任务承担过程中所扮演的是某项具体的角色，但任务的整体性却蕴含在他的具体工作中，他非常清楚自己的每一个行为和每一步行动对于组织任务承担的价值。因此，合作制组织成员在其具体的工作中总能有着宽广的视野，乐意于与其他成员合作也清楚地知道如何合作，会主动地绕开和避开各种各样的合作障碍。所有这些，对于官僚制组织而言都是不可设想的。
所以，在思考社会治理变革的问题时，在体制方面，我们需要寻求分工—协作的替代形式，即建立起新型的合作体制，无论是在社会的层面还是在社会治理的层面，建立起完整的合作体制都是出于应对全球化、后工业化挑战的需要，是在社会的高度复杂性和高度不确定性条件下开展行动的基础性工程。在行动者的意义上，我们需要终结官僚制组织，代之以合作制组织。虽然我们尚无合作制组织蓝图，但风险社会的条件以及应对危机事件的经验，都为我们指示出了一个方向，那就是人类的集体行动必须以新的形式出现。如果我们沿着这个方向去进行探索，不久的将来，我们就可以获得完整的合作制组织的概念。而且，对于全球化、后工业化背景下的改革而言，这是最为关键的方面。
［参考文献］
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