构建生态环境损害赔偿制度

　　“万物相形以生，众生互惠而成”。人类社会只有在尊重、呵护的基础上利用、改造自然，才能真正实现可持续发展的美好目标。然而，改革开放以来我国经济高速发展带来的资源趋紧、环境污染和生态失衡，业已成为威胁社会全面发展的巨大障碍。为应对生态环境损害救济不力严重制约社会、经济可持续发展这一困局，党的十八届三中全会明确提出建立健全生态损害赔偿制度。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》），对追究生态环境损害赔偿责任作出全面规划和部署。为加快推进生态文明建设，2016年8月中央全面深化改革领导小组第二十七次会议召开，同意在吉林、湖南、重庆等7省市开展生态环境损害赔偿制度改革试点。政策层面的改革已经吹响号角，而法律层面的制度如何科学构建，这需要从价值目标、基本内容及技术路径等方面加以研究。

　　生态环境损害赔偿制度的价值目标

　　生态环境是人们共有的基本资源，人们享有在健康、安全的生态环境下生存与发展的权益，任何人不得为私利而破坏这一共有资源。现实生活中的生态环境损害，虽然表现为环境危害行为导致生态系统结构或功能发生不利改变，但其实质是对人们生存和发展权益的损害。生态环境损害赔偿制度的核心价值目标就在于保障人们的生态权益。具体而言，即将生态损害行为和损害范围明确化，通过法定方式对生态损害行为作出评价，并通过恢复生态环境等措施救济人们的生态权益。

　　我国现有环境损害赔偿法律体系存在不少问题，例如，保障生态权益的价值目标不甚明晰，偏重规制环境污染导致的人身、财产损害赔偿。尽管《环境保护法》确立了损害担责原则，但除海洋环境保护相关法律对生态损害赔偿进行原则性规定外，其他法律对生态损害赔偿鲜有涉及。这就导致环境污染者违法成本极低，受损的生态权益难以得到有效救济。

　　为加快推进生态文明建设，《试点方案》确认了环境资源的生态功能价值，明确“环境有价，损害担责”，规定由生态环境损害者承担赔偿责任、修复受损生态环境。生态环境损害赔偿的政策性改革，将在一定程度上迫使我国环境污染者将外部成本内部化，有助于破解企业污染、群众受害、政府买单的困局。

　　生态环境损害赔偿制度的主要内容

　　实行严格责任归责原则。归责原则是确定生态环境损害赔偿责任由谁承担的基本依据。如果适用过错责任原则，那么，对被侵权人而言，不易证明“侵害人过错”及“因果关系”，很容易将环境污染者阻挡在损害赔偿之外，生态权益难以得到公平救济。若采用严格责任原则，就无须证明环境损害行为人存在“过错”，只需要重点考察事实因果关系，生态环境损害索赔就将更具可预见性。国外生态损害赔偿法律实践也充分表明，对生态损害行为实行严格责任归责原则，不仅有利于公平救济，而且还能实现有效预防。

　　明确生态损害赔偿范围。生态环境损害行为往往具有“外部不经济性”，对受损的生态环境如何赔偿将影响行为人外部成本“内化”的程度。为公平救济受损生态权益并有效预防生态损害行为，应当对生态环境损害实行完全赔偿原则，可以参照“恢复原状”的标准确定损害赔偿范围，主要涵盖生态损害评估费用、生态修复和重建费用以及对无法修复的生态及其减损的服务功能采取替代措施所花费用等。

　　明确生态损害索赔主体。鉴于生态资源利益是一种典型的公共利益，在其遭受损害时，应当由能代表这种公共权益的主体来行使索赔权。国家具有社会公共管理职能，而代表国家履行该职能的主体是政府。因此，为实现生态损害赔偿制度的价值目标，尽可能恢复和重建受损生态，较为合理的做法是赋予政府生态环境损害索赔权。政府作为生态环境资源的实际受托管理人，其享有的生态损害索赔权既是一种权利，也是一种职责和义务。若政府怠于或拒绝行使索赔权，公民或环保组织应有权代表公共利益提起行政不作为诉讼和环境公益诉讼。

　　生态环境损害赔偿制度的建构路径

　　良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。面对严峻的生态环境状况，国家开始以制度化方式系统规范生态环境损害并积极推动改革试点。《试点方案》明确提出，到2020年力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。政策性改革无疑有助于落实损害担责原则和修复受损生态，但生态环境损害赔偿制度只有建立在法律框架体系中才能获得持续、稳定的发展。

　　在环境污染引发严重社会矛盾、生态损害公平救济成为趋势的背景下，我国民事法律不应成为环境公共利益保护和救济的旁观者。应当在绿色发展观指导下，修正传统民法的个人权利本位视域，对生态环境损害赔偿问题进行合理的制度安排和规范设计。笔者认为，基本的技术路径是：按照“国家尊重和保障人权”的宪法原则，在《民法通则》《侵权责任法》等相关民事法律中明确生态权益，为追究生态损害赔偿责任设立逻辑起点；通过修订现有环境保护立法，将生态损害赔偿在环境单行法中加以明确规定，逐步实现主要生态损害类型的全面调整；加快建立生态环境损害评估体系，建立健全生态损害索赔机制，包括责任保险和赔偿基金在内的生态损害社会化责任分担机制。另外，可借鉴国外有益经验，根据生态环境损害的发生机理加强相关立法，对生态损害实行全过程控制，实现生态损害赔偿法律静态与动态的有机结合。

　　（本文系作者主持的国家社科基金项目《环境责任保险供需问题及法律对策研究》〔课题编号：13BFX131〕的阶段性成果）