政策创新的主要进展
十八大以来，我国人才政策创新涵盖人才培养、引进、评价、激励、流动等各环节，总体而言，可以归结为三个主要方面。
一是鼓励人才创新创业。在我国实施创新驱动发展战略、推动“大众创业、万众创新”的背景下，国务院于2015年6月发布了《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，提出“创新体制机制”“优化财税政策”“激发创造活力，发展创新型创业”等政策措施。为贯彻落实中央精神，各地纷纷出台吸引集聚创新创业人才的政策，其中比较有代表性的有：杭州市2015年1月出台的《杭州市高层次人才、创新创业人才及团队引进培养工作的若干意见》、北京市2015年3月实施的《“创业中国”中关村引领工程（2015—2020年）》、广州市2016年3月制定的《羊城创新创业领军人才支持计划实施办法》等。这些政策加大了对高层次人才创新创业的扶持力度，在信贷、税收、场租等方面给予人才极大的优惠和便利。
二是提升人才政策开放度。党的十八大以来，习近平总书记先后多次强调要实行更加开放的人才政策。在提升人才政策开放度方面，上海市的创新探索走在全国前列。2015年7月，上海市出台《关于深化人才工作体制机制改革促进人才创新创业的实施意见》，其中关于简化外国人在华永久居留的申办条件和程序、试行在华外国留学生毕业后直接在沪创业就业的政策均属全国首创。2016年9月，上海市在该政策细化和突破的基础上，发布了《关于进一步深化人才发展体制机制改革加快推进具有全球影响力的科技创新中心建设的实施意见》，进一步简化外籍高层次人才在上海居留的办法并扩大待遇。此外，北京市和广州市也先后实施更加积极、开放的海外人才引进政策，加大对海内外优秀人才的吸引力度。
三是深化人才发展体制机制改革。2016年3月，中央发布《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，对人才管理、培养、评价、流动和创新创业激励等人才发展体制机制改革提出创新要求。2016年5月6日，贯彻实施《意见》的座谈会在北京召开，习近平总书记作出重要批示，指出“要着力破除体制机制障碍，向用人主体放权，为人才松绑，让人才创新创造活力充分迸发，使各方面人才各得其所、尽展其长”。各地结合实际陆续出台实施《意见》的具体办法，例如，2016年6月，北京市发布了《关于深化首都人才发展体制机制改革的实施意见》；2016年7月，河北省发布了《关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》，其中关于“支持机关事业单位人才离岗创业”的相关政策创新引起社会广泛关注。
新形势下的新挑战
近年来，我国人才政策创新持续推进，推动人才工作取得显著成效。同时我们也应该看到，人才政策发展过程中还存在很多问题，需要在未来加以改进，才能应对新形势下人才工作的新要求和新挑战。
一是政策价值导向方面的公平问题。《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》指出，要“鼓励和支持人人都作贡献、人人都能成才、行行出状元”。但是在实际工作中，为了发挥各领域优秀人才引领发展的积极作用，我国人才政策的实施对象一般聚焦在少数优秀人才群体身上。同时，由于我国人才政策的经费多属于财政经费，如果用于激励资助特定个人或群体，也会导致关于政策公平和程序正义方面的质疑，值得引起政策制定部门的重视和反思。
二是政策制定和实施过程中的协同性问题。我国人才政策制定和实施过程往往涉及两个以上的部门和组织。从横向来看，由于我国制定人才政策常常涉及组织、人社、教育、科技等政府部门，政出多门、甚至政策规定相互冲突的现象很常见。从纵向来看，在政策实施过程中，由于中央和地方政府之间，以及相关部门上下级之间沟通和激励机制不完善，导致政策难以取得预期的实施效果。同时，从政策发展的时间进程方面来看，政策内容的变动不居、调整频繁，也会影响到人们对政策目标的稳定预期，导致人才政策难以实现应有的效果。
三是政策的政府主导模式与市场作用发挥的问题。各级政府部门亟须改变政府过多干预人才工作具体环节的传统管理模式，充分发挥市场在人才评价和激励等方面的作用。政府着重加强和优化人才公共服务，加强人才工作的监管，保障人才和用人主体在市场上公平竞争，为人才发展提供良好的制度环境。
从管理走向治理
“十三五”时期，国际人才竞争更趋激烈，国内经济新常态深化发展，国际国内形势对我国人才工作提出了新要求，也带来了人才政策创新发展的新机遇。笔者认为，我国人才政策创新应向以下几个方面着力：
一是不断完善人才创新创业服务政策。“十三五”时期，我国经济新常态将持续深化发展，创新创业仍将是我国经济社会发展的重要推动力。我国人才政策应通过拓展创新创业支持政策的普惠性、建设众创空间等创新创业服务平台等措施，全方位提升服务人才创新创业的能力和水平。
二是努力构建人才发展治理体系。中央《关于深化人才发展体制机制改革的意见》提出，要“构建科学规范、开放包容、运行高效的人才发展治理体系”。治理和管理的本质区别在于转变政府职能，充分发挥相关多元主体的积极作用。构建现代化的人才发展治理体系，需要改革一直以来由政府主导的人才管理体制，发挥各类人才、用人单位和相关组织在人才发展治理中的应有作用。只要是在法律允许的范围内，用人主体在人才引进、评价、使用、激励等方面的自主权都应该得到充分的尊重，政府部门不再干预具体的人才管理过程。同时，还要大力扶持行业协会、专业学会等社会组织发展，提升其在人才评价等人才工作方面的权威性和积极性，发挥市场机制在人才资源配置方面的决定性作用。
三是加强人才管理法制建设。通过人才立法保障和促进人才工作，是进入新世纪以来我国人才工作的重要原则。但是总体而言，当前我国人才立法工作还没有全面开展，国家层面的人才法规还处在立法研究阶段。人才评价、外国人才签证、居留等法规也亟须研究制定。为此，中央发布的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》明确提出，要加强人才管理法制建设。“十三五”时期，我们亟须清理不合时宜的相关规定和政策，把经过实践检验、效果较好的政策上升为法律法规，尽快建立完善人才工作的法规体系，为人才工作科学化提供法律保障。
（作者系中国人事科学研究院研究员）
