禁设营利性民办学校是倒退吗？

　　编者按：中国特色新型智库是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。当今世界各国现代化发展历程，智库在国家治理中发挥着越来越重要的作用，日益成为国家治理体系中不可或缺的组成部分，是国家治理能力的重要体现。中国（深圳）综合开发研究院和综研软科学发展基金会为深化国家高端智库建设而全新设立的研究计划“综研国策”将聚焦国家战略和重大政策问题，包括对国家重要发展问题的政策建议、对国家重要政策的即时解读、国内外重大事件影响的评论与分析以及国际发展经验借鉴与思考，将在中国网观点中国独家发布。

　　“综研国策”系列述评之十：

　　甄学军 中国（深圳）综合开发研究院研究员

　　10月31日，十二届全国人大常委会第二十四次会议听取了关于《中华人民共和国民办教育促进法修正案（草案）》审议结果的报告。草案新增规定，将民办学校区分为营利性民办学校和非营利性民办学校，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。报告若干细节一经披露，网上即刻质疑之声一片，“营利性民办学校不能开办小学初中是否是严重倒退？”成为热议话题。教育改革关系民生大计，细读现行《民办教育促进法》（以下简称《民促法》）及对该法修订的相关内容，笔者认为，得出“倒退”结论的失之草率。

　　《民促法》修法首次在国家法律层面承认民办学校的营利性，首次提出非营利性民办学校应当与公办学校享受同等的有关优惠待遇，体现了对民办教育的规范管理和有力促进。

　　从目前已所获悉的草案三审稿来看，国家首次在法律层面明确了“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校”，承认民办学校可以具有营利性，相较现行《民促法》是一个巨大的进步。现行《民促法》第三条规定，“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”，这意味着民办教育是非营利性事业，民办学校是非营利机构。

　　同时，此次修法还首次提出非营利性民办学校应当与公办学校享受同等的用地优惠，对营利性民办学校也应当给予相应的用地优惠，即“新建、扩建非营利性民办学校，人民政府应当按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠。新建、扩建营利性民办学校，人民政府应当按照国家规定供给土地”，在法律层面上将非营利性民办学校用地视同公办学校。现行《民促法》第五十条则规定“新建、扩建民办学校，人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠”。

　　“不得设立实施义务教育的营利性民办学校”，立法初衷善意美好，充分体现了义务教育公益性、普惠性、免费性和强制性特点，现实中却屡遭种种尴尬，同时，义务教育的多样性需求也应予充分考虑。

　　尽管现实中不乏出于公益目的设立的民办学校，但对于大多数民办学校的举办者来说，其营利诉求始终存在，即使现行《民促法》规定了民办教育的公益性质，一些民办学校仍然可以打擦边球，游走于法律边缘，以非营利的名义从事事实上的营利活动。

　　常常被忽略的另外一个问题是，在义务教育领域，社会公众的需求具有多样性。一般的中等收入家庭希望获得标准化的、优质的义务教育，高收入家庭则希望获得高质量的、个性化的小学初中教育，而进城务工人员由于户籍、居住资格等原因则希望有民办学校提供经济的、基本的小学初中教育。下面提供两组数据以说明情况，一组数据是教育部发布的《2015年全国教育事业发展统计公报》，民办普通小学在校生713.8万人，比上年增加39.7万人，民办普通初中在校生502.9万人，比上年增加15.9万人。民办小学初中在校生超过1200万人，占各类民办学校在校生（4570.4万人）的四分之一强，约为全国义务教育阶段在校生的一成。虽然比例不高，但需求的绝对量不少。另外一组数据是，中国教育在线10月22日发布《2016年中国出国留学发展趋势报告》显示，我国留学生的年龄结构正在发生快速变化，以中学生为主体的低龄留学生发展迅速。截至2015年11月，赴美就读的中小学生已经高达34578人，占在美就读的国际中小学学生的52％，并继续保持2位数增长比例。

　　解决之道：进一步加大财政性投入，补齐义务教育阶段学位短板；是否完全限制营利性民办学校进入义务教育领域值得商榷，国外相关经验或可借鉴。

　　进一步加大义务教育阶段的财政性投入，增加公办学位只能解决老百姓对义务教育的一般性需求，不能解决其差异性需求。这里涉及到一个关键问题：是否应对义务教育产品的提供方采取准入限制？部分公益性产品能否由市场提供？

　　从国际经验来看，当今世界私立学校的主流仍然是公益性的，但随着西方国家经济社会的发展以及人们教育消费观念的变化，一些国家的营利性私立学校逐步兴起。在美国，私立学校分为营利性学校和非营利性学校两类，非营利性学校即为非营利性组织，根据美国税法第501条第3项规定，可以获得免税资格；营利性学校则被要求到工商部门注册为企业，按照公司管理进行运作。在日本，根据《私立学校法》的规定，私立学校必须由依法设立的非营利机构——学校法人来设立，不得从事法律规定以外的营利性活动。同时，日本政府还允许设立营利性教育机构，但是不能成为私立学校；营利性教育机构受公司法调整，不在《私立学校法》调整范围内。

　　在营利性与非营利性私立学校的分类管理方面，西方国家的做法大致相同，即主要根据办学动机及行为来进行分类，而不是根据提供的教育产品种类（学前、小学、初中、高中、大学等）来分类。凡是要求获得商业利润的私立学校，都会被认定为营利性私立学校，要求遵循民商法，到工商部门注册为企业法人，照章纳税，不享有免税政策，而且也不能接受政府财政直接资助以及其他社会资金捐赠；而非营利性私立学校在多数大陆法系国家则被视为财团法人（如法国、意大利）或独立的学校法人（如日本、韩国），被视作非营利法人，举办者（出资人）不享有其投入学校资产的剩余索取权及剩余控制权，但学校法人一般都可享受国家免税政策，接受政府财政资助及社会资金捐赠。

　　这种管理方式有助于教育管理部门将精力更多专注于教育本身，解决义务教育阶段的公平性、均衡性和标准化的问题。不论是公办学校还是民办学校，不论民办学校是否具有营利性，教育部门只需在相关的法律法规框架下，规范学校的教育活动，监督其提供合格的义务阶段教育产品，满足人民群众的一般性需求和多样性需求，剩下的事情交给工商、税务等其他相关政府部门去管理，在兼顾公平的前提下有助于提高效率。