信访法治化改革利器再出。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《信访工作责任制实施办法》，并发出通知要求各地区各部门遵照执行。《办法》在中央对加强问责提出更高要求的背景下，将信访工作中探索形成的经验固化提升为制度，就责任追究、督查考核等四个方面作出新规定，明确了应当追责的6种情形及问责主体、方式、程序等。这标志着我国信访工作责任落实步入制度化、规范化、法治化的新阶段，必将有力推进整个信访工作的法治化，倒逼信访工作者运用法治思维和方式处理信访案件。
1功能交叠下的信访困局
随着依法治国的全面推进，信访制度如何迈向法治化，实现与司法等其他机制的功能互补，成为信访制度改革亟待解决的问题。
追根溯源，信访制度创设之初，暗含了人民当家做主的民主价值。1951年，当时的政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，强调各级政府应为人民群众做主，全心全意为人民服务，也鼓励人民群众积极监督政府工作。这被认为是我国信访制度确立的标志，其目的就是保障人民对国家建设建言献策、参与国家治理的权利。1957年11月，国务院又颁布《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》。这一时期的信访工作，作为密切联系政府和人民之间的机制，发挥了积极作用。“文革”结束后，信访工作又在拨乱反正和解决历史遗留问题中发挥了重要作用。
1982年2月，第三次全国信访工作大会在北京召开，讨论并通过了《党政机关信访工作暂行条例草案》，标志着信访逐渐走上正规化道路。此后，信访逐渐从政府密切联系群众的一般性机制，转变为解决权利诉求、化解利益冲突的矛盾疏导机制。1995年10月，国务院颁布《信访条例》，这是我国第一部信访行政法规，在信访工作规范化、法制化方面做出重要努力和尝试。进入21世纪，随着社会转型的加速，各类社会矛盾和利益冲突加剧，原有信访制度在利益疏导和矛盾化解上日渐力不从心。为此，国务院于2005年修订了《信访条例》，2007年又颁发《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》。
遗憾的是，中央对信访的重视并没有被准确传导到基层，实践中信访不仅在化解利益冲突上捉襟见肘，某种程度上其本身也陷入乱象困境。例如，信访排名制度将各级党政领导列为信访责任人，辖区内上访次数成为党政干部升迁考核的指标之一，由此导致各地频频曝出“截访”“抓访”事件，甚至出现雇佣“黑保安”、设置“黑监狱”的情况。中央鼓励信访，基层频频截访，“堵”成为一些地方信访工作的“要诀”，反而损害了政府威信，进一步加剧了“信访洪流”。
信访困局的出现，根子上与其功能定位交叠泛化有关。在长期的历史发展中，信访从以往倾听群众呼声、回应群众诉求、解决群众实际困难的一般性“群众工作”，转变为兼具纠纷解决、监督公权、政策协商、群众联系等多重功能的综合性机制。其中，最主要的解决利益纠纷、监督公权功能，与法治体系中的司法纠纷解决机制发生重叠交叉。法律和政策协商功能，也与立法和公共政策制定中的法治化参与机制相重叠。在人治传统根深蒂固的社会环境里，这种功能交叠最终会让信访成为一种“兜底”机制，所谓“信访是个筐，啥都往里装”，信访与行政复议、仲裁、司法等途径之间的边界不清，最终导致“信访不信法”“信访无终点”。随着依法治国的全面推进，信访制度如何迈向法治化，实现与司法等其他机制的功能互补，成为信访制度改革亟待解决的问题。
2主导改革的是法治逻辑
十八大以后，针对信访制度弊端，触发了一场国家主导的信访重大改革，其主导逻辑便是回归法治、回归理性。
作为社会稳定的“减压阀”，信访既是社会转型期不可或缺的矛盾疏导渠道，也是党政机关有效回应利益诉求的重要平台。适应全面深化改革对于化解矛盾的新要求，近年来我国加快了信访制度改革的步伐。
十八大是信访制度改革的一个重要分水岭。此前的改革主要是局部性的改革，并没有涉及体系改革。十八大以后，针对信访制度弊端，触发了一场国家主导的信访重大改革，其主导逻辑便是回归法治、回归理性。2013年3月，为了将矛盾化解在基层，把问题解决在当地，从根本上解决上访、截访等问题，我国在部分省市试点取消信访排名制度。这场取消信访全国排名的改革，被舆论认为影响力度不亚于劳教制度的废除。
十八届三中全会的召开，全面拉开了信访制度改革的序幕。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制；把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。2014年2月，中办、国办印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，要求各地区各部门实行网上受理信访制度，增强透明度和公正性，同时规定严格实行诉讼与信访分离，要求各级政府信访部门对涉法涉诉事项不予受理。
三年来，从取消信访全国排名到实行诉访分离，从依法分类处理信访诉求到实行网上受理信访，从推行律师参与信访接待到建立信访工作责任制，围绕畅通渠道、依法规范、阳光信访、解决诉求，我国信访工作法治化改革步伐不断加快，驱动信访形势持续稳中向好。2015年全国信访增量和存量实现“双下降”，信访总量下降7.4％，进京上访下降6.5％，网上信访数量上升到总量的40.1％。
不难看出，信访形势的改观，很大程度上来自于信访制度改革的法治化方向。纵观各项信访改革举措，共同目的都是推进信访规范化、法治化、有序化，形成及时就地解决群众合理诉求的常态机制，实现公民依法上访、党政机关依法处理信访。其中，涉诉涉法信访的分流与依法终结，既有效缓解了“信访洪流”，又尊重了司法权威，打破了一些人“信访不信法”的惯性。这项改革的法治意蕴就在于：法治社会，司法是化解利益纠纷的“最后一道防线”。信访从这类案件中抽身，恰恰是信访和司法都回归理性、迈向法治的体现。
3扭住信访制度的牛鼻子
责任制能够提供一种倒逼机制，将法定的信访职责落实到位，因而是解决现实中信访乱象的“中枢神经”。
现代政治是责任政治，责任制是强化制度实施的关键要素。在实现功能区分、案件分流的基础上，如何推进信访工作法治化？我们以为，建立科学合理的问责制度是重心。信访制度的改革完善是一个系统化工程，通过法治手段来纠治其自身存在的诸多问题是当务之急。而要实现信访法治化，就必须通过一套科学、合理、完备的问责机制来倒逼信访走上法治化轨道。
责任制的主体内容是责任体系，建立健全信访责任制，必须构建“有权必有责、有责要担当、失责必追究”的信访责任体系。《信访条例》规定“各级人民政府应当建立健全信访工作责任制”，国家信访局也曾开展过信访案件的督查。但是在普遍意义上，信访尚未建立起严密的责任体系，问责也没有完全纳入常态化轨道。基于此，此次出台《信访工作责任制实施办法》明确了各级党政机关工作部门的信访权责，首次对信访工作各责任主体的责任内容作出明确规定，有助于解决实践中理解不一、难以界定、把握不准等问题。
法治的视野下，司法责任制是司法制度改革的“牛鼻子”，信访责任制也是信访制度改革的“牛鼻子”，其对整个信访法治化的作用就在于：责任制能够提供一种倒逼机制，将法定的信访职责落实到位，因而是解决现实中信访乱象的“中枢神经”。当然，问责制的倒逼效应寓于“有责必问”，不能成为“橡皮筋”“纸老虎”。十八届六中全会吹响了全面从严治党的号角，释放出有责必问、问责必严的强烈信号。在这种背景下，信访工作只有以责任落实推动工作落实，一级抓一级、层层抓落实，在整个信访系统中压实信访工作责任，让问责力度从“宽、松、软”转为“严、紧、硬”，才能发挥出“牛鼻子”的作用，将信访工作纳入依法履职尽职的规范化轨道。
4三管齐下推进信访法治化
听证是将“正当程序理念”引入信访机制的体现，而程序除了具有保障实体和排除恣意的功能，还具有“吸纳不满”的功能。
习近平总书记在谈及改革信访工作时专门强调：“需要密织法律之网，强化法治之力”。全面推进信访工作法治化，不仅仅是贯彻落实全面依法治国方略、加快法治中国的必然要求，也是维护社会和谐稳定、促进社会公平正义的重大举措，更是破解“信访不信法”等信访工作难题的有效途径。具体说来，有以下几项工作需要尽快落实。
一是加快信访立法。目前，我国形成了以《信访条例》为主体，以地方性法规、规章及相关制度文件为配套的信访制度规范体系，但并不完备。《信访条例》仅仅是一部行政法规，存在效力层级较低、刚性不足、覆盖面窄、相关规定过于原则等问题，难以有效调整行政机关之外的党组织、司法机关的信访工作，且难以与现有的行政复议、行政诉讼、行政监察等法律制度相衔接。因此，信访立法的重点，是按照学者的建议尽快制定一部《信访法》，从法律层面明确信访的性质、职能、地位、作用、原则，解决信访部门职责权限的划分、信访程序的规范以及法律责任的承担等，从而在国家宏观体制下改革完善信访的制度框架，确立“信访公开透明”原则，形成信访法治化的运作模式。
二是建立完善信访听证制度。将听证制度引入信访，一方面可以充分保障信访人自由陈述意见、辩论和质证的机会，有利于澄清案件事实，防止信访部门主观臆断，使其对案件做出合理合法的评判；另一方面，听证是将“正当程序理念”引入信访机制的体现，而程序除了具有保障实体和排除恣意的功能，还具有“吸纳不满”的功能。经过听证中的充分表达和申诉，让上访者感受到“阳光信访”的信息开放和表达自由，这能在很大程度上吸收、化解掉上访者内心的焦虑、不安、猜忌与不信任，从而推动实体权益纠纷的有效解决，增加上访人对信访决定的信赖程度。
三是建立专业化的信访队伍。目前我国信访队伍规模巨大，专职或兼职人员将近50万，但信访工作人员能力素质参差不齐，法律和心理学专业素养普遍不高，难以适应推进信访法治化的需要。为此，应当着眼于法治化需要，专门加强信访干部的法律业务培训，增强其依法信访的自觉性；在各级信访部门的重要岗位上增配法律专业人员，大力推动律师介入信访机制；同时着眼于矛盾化解的特点，对信访工作人员进行心理疏导方面的专业训练，大量引进具有心理学知识背景的人充实到信访工作队伍。
本版撰文赵儒初傅达林
（责任编辑：范戴芫）
