梁伟发广东省法学会会长
宋儒亮广东省委党校教授
李步云中国社科院学部委员
莫于川中国人民大学法学院教授
范玉吉 华东政法大学教授
田全华公安部发展战略研究所执行所长
“四个转变”推动“全民创建”
“无”事就是真本事。推行“全民创建”的中山政府是高明的，他们把功夫做在平时，做好防范，争取不发生问题。我认为，中山“全民创建”的经验归纳成为四个转变：
一是创建思想理念的转变。从过去的一手硬一手软，转到两手都硬，这个观念的转变，是创建活动搞得好的前提。现在中山市到底缺什么，短板在哪里？我认为就是社会建设，就是平安文明建设。因为老百姓最关注的是平安文明建设，经济水平提高了，还要讲求生活质量，平安文明最能够体现和提高生活质量，人民群众在这个方面有着最迫切和最实际的需要。
中山市委市政府能够顺应时代发展的要求，顺应人民群众的呼声，主动找准突破口，这个思想理念的转变，完全符合党的十八届三中、四中全会，特别是四个全面的战略部署，也符合五中全会提出的五大发展新理念，创新、协调、绿色、开放、共享。
二是创建依靠力量的转变。从官创为主到官民共创，这是实现“全民创建”的关键。只有搞清楚了“全民创建”到底要依靠谁、为了谁，才能够真正把平安创建活动落到实处，收到事半功倍的效果。
依靠力量的转变解决了三个问题：首先，解决了仅靠政府的单一积极性问题，现在已经发展成为依靠全民、全社会多个积极性共同创建。其次，解决了创建到底是靠外因为主还是靠内因为主的问题。毛泽东同志在矛盾论中就讲得很清楚，内因是变化的主要因素，外因是变化的条件，“全民创建”是内因为主，老百姓发动起来就是真正的平安机遇。第三，解决了由被动创建到主动创建的问题。老百姓参与和不参与完全是两码事：参与了，就知道应该怎么做，积极性就此产生；我不参与，你做得再好也与我无关。所以，依靠力量的转变是一个关键。
三是采用方式的转变。从打击为主，到打击防控相结合。高明的医生在病没发生之前就预防。中山10个系列“创无”就是堵源头，解决了由治标为主向标本兼治、以治本防控于未然为主的转变。
有一家三兄弟都是医生，老大是最高手，老二次之，老三最差。一次，病患家属来邀请老大上门治病，老大问：“病人什么情况？”家属答：“已经病入膏肓”。老大说：“那我就不去了，让我小弟去就可以了。”这就是说，治病救人，社会治理，都要提前预防和避免问题恶化到无可挽回，到那个地步，再厉害的人也没有办法。
四是创建应用手段从以行政手段为主向法治手段转变。不过，在这一方面仍有完善和提升的空间，要去掉表面性，形式主义，增加实效性。
能够实现长治久安的才是真正的法治，所以要考虑我们现在采取的措施和增加的投入能不能维持长久。中山市已经有地方立法权，可以考虑经过充分调查研究后，将现有的经验做法以立法的形式将其进一步规范，这对全省乃至全国都将产生积极的借鉴意义。
公民参与的好思路
中山从“全民治安”到“全民创建”，这是一条践行公民有序参与的好路子，特点明显，特色突出。
立足在“民”，这是首要特点。立足于民，就是民为本、民为先。中山市围绕“民”做文章，立足点稳、立意点高、创新点多，且永远有得做，究其理念，那就是宪法规定的“一切权力属于人民”。
问题点抓得准。中山的“全民创建”并不是眉毛胡子一把抓，而且专注“民”之视野，一项一项进行梳理，由单一治安问题逐步拓展到全国各地存在的假药、邪教、命案等重点、热点和难点问题，抓准重点，最终全面“创无”。只有解决问题，才有价值，展现的是问题导向，体现的是为民服务。
平台和渠道多而新。在中山，凡是市面能见到的新设备、新设施、工作中有的新方法、新举措都被利用起来。凡是利于“全民创建”开展的平台和渠道，都持包容、开放、引领的态度。一句话，让全民参与的平台和渠道多而新，这点非常好。
主导很清楚。进行“全面创建”，必须党委领导、政府主导，其中，党委要怎么领导，政府要主导什么，需要理念、价值和导向。在“全民创建”活动中，中山贯彻“党委领导、政府主导”，在“导”的问题上，既体现权力的担当，权要为民所用，又体现“关键少数”的责任，有权就有责。因此，“导”具有双向价值，强调领导、主导的同时，恰恰也要解决民生需要，实现领导、主导的根本目的和意义。
自主创建空间有余地。以前全民盯“治安”，现在全民盯“创无”。“创无”的创建是最高水平的创建。目前创建创进程到什么阶段？一方面，创建不限量、不封顶：10＋N，“治安”只是创建的第一个，“N”可以代表很多。此时的“N”，可代表新领域、新空间，让解决各种问题不留死角。既有顶层设计、又有自主设计，这也更扩展了全民参与面。
成效评价，很靠谱。一是，各级领导评价高。这么多荣誉不是轻易获得的。二是，有社会在参与评价。社会评价实质也是一种全民参与。好不好，不是几个人说了算，大家觉得好才行。比如，中山平安医院建设就是一个成功事例。有些地方面对医疗纠纷，哪怕是医生严重违规，也鲜见有行政处罚；哪怕患者违法犯罪了，也鲜见法律处罚，无外乎是“给钱”“调解”。但是中山却运用法治思维和法治方式，把民事、行政和刑事法规之间衔接好，把医院的民事责任、卫生局的行政处罚和公检法刑事追究打通，一起做，如此制度保障，让平安医院建设很靠谱。
进行“全民创建”，中山党委政府有政策文件，有实践效果。中山市现在享受地方立法权，能否加以研究，考虑制定地方性法规《中山市推进全民创建管理办法》，把中山形成的“党委领导、部门联动、社会协同、全民参与”的社会治安新格局进行完善，增加法治保障内容，形成制度性的力量。中山现在具备这个条件和也有这个基础，老百姓也有这个期待。
公民权是宪法赋予的基本人权，公民有序参与是宪法承诺的。在推进过程中，存在思想认识不到位、权利落实不到位、侵害处罚不到为位、法律救济不到位，等等情况。如有群众认为摄像头不能对着我家，要对着别的地方。如何处理这类问题，就涉及到法律救济问题。尽管初衷是好的，老百姓不一定认可。这个时候还要做工作，怎么样进行法律救济就成为普遍问题。如何在波折中有更好的前进、如何让谁都夸好的制度长久延续，就成为当务之急。对于“全民创建”中山模式，如果再建立相应的法律救济制度，一定能取得更大成就。
平安建设经验更上一层楼
昨天晚上我一点半才睡觉，一直在看会议提供的材料，而且仔细看了，深感指导思想非常明确、到位，即“党政领导，部门联动，社会协同，全民参与”，并提出平安中山的内涵是“10＋N”。今天又听了谭培安副市长的报告，平安中山建设的实际效果和进步非常明显，各个方面都有具体的数字和各种典型案例，非常有说服力。这使我产生了一个强烈的愿望，愿借用这个机会向中山市的党政领导和参加平安建设的各级干部以及广大群众表示敬意。同时我也要对《法制日报》表示敬意，作为中央政法委的机关报，根据中央的指示和报纸一贯的做法，对中山市的成功经验特别加以关注，下这么大的力量来组织这次研讨会，应该是很了不起的。为此我也要向《法制日报》的领导和相关同志表示敬意。
这次平安中山建设的经验有哪些创新，我个人的看法是：第一，由“社会治安”转变为“平安建设”，其科学内涵更为丰富。第二，由“综合治理”转变为“全民创建”，其意义更为重大。我是搞理论工作的，尽管我1980年在中央书记处研究室工作的时候写过一篇题为《论社会治安的综合治理》的文章，这算当时最早提出和论证这个问题的成果，但后来我没有跟踪我国的社会治安综合治理的研究，今天参加这个会议，听了各位领导和专家的报告，丰富了我在这方面的知识。同时我还联想到一个更大的问题，就是“中国梦”。“中国梦”是以中华民族伟大复兴作为标志，以实现“五大文明建设”为标志，即物质文明建设、政治文明建设、精神文明建设、社会文明建设、生态文明建设。当我国五大文明建设达到国际先进水平的时候，中华民族的伟大复兴就实现了。今天我们研究的中山经验，就是建设社会文明的一个很重要的内容。
我在1980年写的那篇文章，当时得出一个结论：社会综合治理是党领导的社会主义建设的必然要求。我们今天的做法美国做得到吗？我在美国待了四年多，也了解他们的社会治安怎么样，因此我认为由过去的“综合治理”转为“平安建设”是一个重大的进步和创新。虽然平安建设不是中山最早提出的，但中山经验为平安建设的科学内涵提出了自己的看法，即“10＋N”，并且建立了一套行之有效的制度。这种创建工作充分显示了党的领导和社会主义制度的优越性。在理论上它充分体现了以人为本的价值观，即平安为了人民，平安依靠人民，平安成果由人民共享。
另外，我认为中山经验的特点还在于标本兼治。这个“本”体现在中山对思想的重视。如果党政领导、各级干部、广大群众对这个事不重视，一切免谈。这点中山市做得很不错。同时，又建立了相应的有权威的一整套制度，这就能够保证平安建设的长效机制。当然，在制度建设方面，还应当注意一个问题，即市人大的作用应当充分显示出来。比如，市人大可以就这个问题搞一个地方立法。如果条件还不成熟，市人大可以就市委和市政府的方案做出一个决定。因为人大有四大任务，立法、对一府两院的监督、选举任免干部、还可以就重大问题做决定。
总之，我衷心希望中山市在平安建设上的经验能更上一层楼。中山已经连续三年获得“长城杯”，我希望中山能够保持这种领先地位，成为全国的一个标杆。我们学术界和新闻界有责任总结和推广中山的经验。
与国际接轨更显中国特色
我首先要对中山的平安建设取得的成绩表示祝贺与钦佩！来中山开会前我做了一些调查了解，今天上午又去实地考察，对中山的社会治理模式转变有了更多的认知，下面谈三个方面的意见和建议。
首先，在四个全面战略格局背景下来看中山市实现社会治理模式转变的经验，我认为其如下五条经验值得肯定：
一是深化平安建设，安全幸福为本。从全国的情况看，一般的平安建设推行已久，而中山推行的是深化平安建设，它的出发点和归宿点在于安全为本、幸福为本、民心为本。
二是整合社会资源，全民共建共享。这一点，前面发言专家谈的较多，我就不展开了，只要看看中山各类社会组织、各类志愿者参与社会治理工作的大格局和正能量，就可知概况。
三是抓住疑难重点，建设善治区域。比如“10＋N”的重点行动经验。我们去火炬开发区，他们提供的经验就是规定动作10，后面用其他颜色标志出自选动作3，就是10＋3，也即根据不同时空条件来确定各基层、领域的疑难重点，更有效地建设善治区域。此经验符合中山的实际且有成效，值得点赞和推广。
四是深入宣传发动，加强督导考核。此点是以往人们坚持群众路线、落实责任机制的通行经验，用到深入平安建设也收到了很好的效果，这也是值得点赞和推广的。
五是保障队伍建设，优化执法环境。中山的做法表明，必须按照党的十八届四中全会要求抓好法治队伍建设，才能在高层决策、顶层设计和基本方针确定之后，由上往下直到基层都能扎实推进；同时，须要不断改善执法环境，否则，执法工作、社会治理没有良好环境，得不到社会各方理解和支持，那就不能持久。
其次，从建设法治中国的愿景来看，中山的做法回应、契合了现代法治的新趋势、新理论。
中山的经验，还可从如下理论视角来观察和分析：民主参与共治理论。党的十八大以来特别强调治理，这不是简单地要求加强管制的含义，而是指公众参与、政民合作、共同治理。中山的做法充分体现了这一点，顺应了现代法治的新趋势，既与世界接轨，也是中国特色，其实质是增强民主性、走向民主化。社会的主体、市场的主体、广大的市民，都有责任且有权利参与到整个平安建设中来，这个权利是宪法赋予他们的，依据是宪法第二条第三款规定的公民有权依法通过各种途径和形式管理两事务、两事业（指管理国家事务、社会事务、经济事业、文化事业），他们通过参与管理来实现宪法赋予的基本权利，这是公众参与、政民合作、共同治理理论的精髓。中山经验提供了将民主参与共治理论加以践行的创新实例，理论指导实践，实践提升理性认识，产生了积极推动城市治理的成效，我为此创新努力感到特别欣喜。
精细法治建设理论。改革开放后我国开始注重法治建设，但与经济建设一样，过去是粗放发展，无论立法、执法还是司法，都存在粗糙、欠科学、操作性不强等问题。到现在，我国法治建设开始进入精细化、民主化、科学化发展阶段，如果我们对此未有深刻认识、未予足够重视，仍搞粗放式的法制建设，就会产生许多弊端和矛盾。在社会治理领域，也须要有精细化的法治建设理论作指导，中山正是按此方向探索前行，其创新精神可嘉。
总结好传播好中山经验
中山的平安建设时间不短了，也创造了很多很好的经验，按照从实践到理论再到指导实践的规律，现在确实到了总结理论、提升理论的时间段。把平安建设的“中山经验”总结出来。推广开来，那就是有担当、有责任的体现。有担当是中山为我国探索了一条平安建设的经验，努力推广就是中山有责任的体现。目前平安建设已经到了一个瓶颈期，人防、物防、技防都上来了，但是治安问题还是层出不穷，怎么办？中山能创造出一个好的经验来，而且经过这么多年的实践检验，接下来就是怎么把它总结好，推广开。如果真的要推广平安建设的中山经验，我觉得能找到的最好媒体，就是《法制日报》。
接下来我就谈谈平安建设和媒体的关系，关于这个关系，我主要想谈两点：一是谈平安建设经验向外传播的问题。过去说酒香不怕巷子深，现在是酒香也怕巷子深，好经验没有好的传播渠道，就会被埋没了。现在有了《法制日报》这一平台，这一渠道，整个平安建设的经验传播会更有力。因为《法制日报》在法制新闻传播方面是最专业的，也是最权威、最全面的媒体。法制新闻传播并非一般的新闻传播，法制新闻肩负着法治宣传的重任，肩负着普法教育的重任，因此不但要求有专业的传播工作，还要在法治理念、法律术语、法律程序甚至法治效果等方面有专业精神。说《法制日报》更专业，是因为有这么多的专业法制新闻人才，他们在报道中可以使话语体系完全符合法治的语境；更权威，是因为《法制日报》是一个更综合、更全面的媒体，它的报道不管是中央还是地方都是非常肯定；更全面，因为《法制日报》是覆盖了全媒体的报业集团，从传统媒体到新媒体，做到了无缝对接。因此，有《法制日报》的传播，平安创建的中山经验这坛酒，其香味会传得更远。
第二我想谈谈对内传播，这也是我们平安创建经验里面需要进一步做大，进一步推广的。
首先理念传播非常重要。现在我们要搞全民创建，平安的理念民众是否真正理解，是否深入人心。我们经常看到政府努力认真地做了许多事，但老百姓并不买账，为什么？这里面可能有一个表达创新的问题。我们原来的话语表达体系，甚至表达的语境都变化了，但我们还用传统的表达方式来表达，这就很难为受众所接受。只有把平安建设的理念讲透，讲好，民众能理解，这才能真正起到作用。
其次是重视形象传播。以中山来说，在中山境内给民众进行传播的时候，要从提升整个司法系统的形象入手。怎么提升？我们可以用很多方式、很多渠道来提升，特别我们要明确现在是全媒体时代，我们在执法过程中任何一点瑕疵都可能被媒体放大，媒体放大以后，我们可能用一年树立起来的正面形象就会被一点小小的瑕疵击跨了，这也是要注意的。
再次是典型传播。好的典型怎么传播出去？特别是谈到无医闹，除了我们对那些医闹进行管控，对医务人员的形象，甚至整个医疗事故的全过程都要做好传播，让大家了解，这也是很重要的。因此，选择好的典型进行报道，也是很好的平安建设之道。
最后是执法信息公开。这里面涉及到一个问题是怎么善对媒体，在10项举措里面有媒体曝光一项，媒体曝光就是加强监督。怎么加强监督，在全媒体时代如何应用其他的社会媒体。刚才谭培安副市长介绍邀请网民参与监督，对于网民的监督，要注意引导，引导好了就会产生好效果，引导不好则会产生大问题。
社会治安治理模式创新
今年年初，中国人民公安大学校长曹诗权带领智库调研组一行来到中山，对中山市公安局以及有关单位进行了实地考察调研。调研组认为，“全民治安”是广东省中山市致力于“防控风险、服务发展、破解难题、补齐短板”而实施的系统性社会治安治理工程，是以提高维护国家安全和社会稳定能力水平、增强人民群众安全感为目的、对既有的社会治安治理模式进行的改革创新。其突出特点在三个方面：
一是以“为民”理念统领的社会治安治理工程。
理念是行动的先导，是实践的指引。以人民群众的安全感、幸福感与满意度为出发点与落脚点，是中山平安建设的鲜明特点。
中山社会治安治理首先从政绩观转变开始，提出实现“人民真正需要的、人民满意的平安”，工作理念从“围绕指标抓治安、完成指标就满足”转变为“为了平安抓治安、围绕群众满意抓治安”，体现了心系人民、服务人民的责任担当。其“全民治安”工程，坚持从群众最关心、最关注、最关切、最影响群众切身利益的“毒赌黄”“医闹”等治安难点热点问题入手，遏制发生在群众身边的日常治安问题，并以之作为治安管控的工作重心。对各项工作的衡量判断更加注重人民群众感受、更加注重人民群众的参与，其改革探索进一步彰显了“改革为了人民、改革依靠人民、改革的成果惠及人民”的共享式改革的理念追求，这也是中山改革取得实效、得到社会支持与拥护的根本所在。
二是具有突出创新价值的综合性改革。
2012年以来，中山市主动适应新形势新要求，积极探索、大胆实践，以深化平安建设、提升人民群众安全感和满意度为目标，从实施“全民治安”到“全民创建”，走出一条“跳出公安创平安”“降低发案保民安”的平安建设之路，整个改革涉及理念转变、体制创新、能力提升各个方面，克服了原有工作的一些局部化、碎片化、短期化的不足，是一种全方位综合性改革创新。其创新价值在于：实现了由“公安治安”到“全民治安”的转型；实现了从“打防管控”到“防控管打”的转型，是完善立体化治安防控体系的成功探索。
在创建中，中山以“网格化管理”为基础，以各行各业的基层单位如医院、厂企、小区、校园、村居等为单元建设治安防控体系，形成最基础的“平安细胞”。创建工作实行党政统筹，各对口管理部门牵头、各基层单位主责，其他部门协助配合机制，以精确的量化标准、明确的职责分工、严格的检查考核，形成倒逼机制，实现部门协作联动的精细化、规范化，以此为基础，整合社会各类资源和力量，构建包含“人防、物防、技防”多要素在内的全天候、全方位、立体化防控体系。
三是具有可持续性的社会治安治理创新。
可持续性是改革模式持续发展的基础性、保障性条件。中山市的社会治安治理工作开展处处体现了对民众权益的尊重和敬畏，一切以提高人民群众的安全感和满意度为最高追求，坚持法治思维和法治方式，体现了权力使用上的节制和谦卑。这是改革合法性及创新合力的来源，是符合推进国家治理体系和治理能力现代化要求的一种改革创新。
中山市特别注重常态化的治理机制的构建，其“全民治安”的各项工程均形成了制度化、系统化的治理举措，通过“全民创建”进一步深化，完善了常态运行的立体化社会治安防控体系，夯实了社会治安综合治理的基础工程，将社会治理创新的顶层设计真正落在实处、落在基层。
