让城市发展更符合规律

　　改革开放三十多年来，我国城镇化快速推进，很多城市的面貌发生了可喜变化，但在城市发展中也出现了一系列问题。这些问题的产生，原因之一是我们对城市发展规律的认识出现了偏差。

　　●正视人口规模及相关联的资源配置问题

　　如果我们对于人口规模没有清醒的认识，在制定规划的时候忽视对人口结构、人口规模的分析，就会导致投入严重的浪费。这个现象在全国相当普遍。我们在调研中发现，某新区做了一个50平方公里的规划，规划人口是50万人，但是没有考虑到：第一，新区离老城挺远，如果不能先与老城区结合起来的话，就不会形成人口的聚集效应。第二，成本高，怎么和其他的新区、其他城市产生竞争优势？第三，规划没有考虑地理差异、发展约束、生态空间。

　　试想，不当规划带来大量投资和粗放建设会给一座城市带来多么严重的浪费现象。要解决便民的问题，完善周边生活的各种公共设施、服务设施没错，可以往这里大手笔投资。可是投资严重粗放浪费到了上百亿上千亿，也没有人承担责任，还给后任带来了严重的管理难题。

　　因此，编制大规模空间的规划一定要结合这一空间可以容纳的人口，认真分析大规模空间内需要承载的大规模人口从哪里来？人口结构是什么样的？和什么样的产业发生关系？和城市之间是什么关系？过去，我们以为一个很大的规划自然会吸引人来，但是如果在这个规划只停留在纸面上，没有转化为投资的情况下，尚不会产生严重的后果，而一旦转化为投资就会带来巨大的损失，多年辛苦积累的财富、积累的投资，政府花费了一定代价拿来的土地，最后或许变成一大笔闲置的资产。

　　●遵循城市交通配置的规律

　　我们注意到，现在大量的高铁站都修在城外面。为什么要修到城外面呢？因为这些城市想当然地认为，只要高铁通过的地方，就会带来大量的人流和物流，所以很多地方政府就提出了诸如“航空港”、“高铁港”、“高铁新城”之类的发展思路。然而这个观念对吗？

　　研究城市发展历史上因港兴城的案例自然会问：为什么在一些港口会逐渐形成繁华的城市呢？因为港口具有泊船、装卸、中转和仓储功能，而且客货集散速度非常慢，船舶在港口的停留时间长，一些工业企业便围绕铁路港口建厂，提供大量就业机会，而大量工人就需要各种生活服务，在港口地区就逐渐生成了大量的产业、商业，人口也不断集聚，进而发展演变成为一片城市，而城市中心和港口相互依存、相互促进。

　　然而，现在的交通枢纽和过去的港口大不一样。因为高铁和飞机都是快速交通工具，高铁和航空运输的特点是快速流动、停留时间短。从城市发展规律来看，如今的城市基本上是先有城市后有航空港的，而不是先有航空港后有城市的。以高铁为例，怎么可能在高铁站边形成一个城市呢？这种观点的失误在于未能充分理解快速港口的功能，忽视了高铁快速流通的特点。原本坐高铁就是为了快速省时间、为了交通更便利，但很多城市把高铁站都修在城外，从城外高铁站转车进城，增加了半个多小时的换乘时间，就抵消了高铁带来的交通优化产生的大部分好处。为什么要把高铁站修到城外？因为一些市长想在自己任期把高铁站修成，可是城里拆迁会遇到一系列问题，修在城外，难度相对会降低很多。

　　为什么国外的大量交通枢纽都修在城里呢？它们基本上遵循一个规则，就是往城市中心人多的地方扎。一是因为拉选票，人多的地方受益人群增加，会支持政府的行为。二是只有在城市最中心的位置才会带来大量的人流物流，才能带来土地增值，创造服务业就业机会。我们看到东京站的立体交通枢纽，就建在皇宫附近，新干线、地铁、公共交通分层集中在一个空间内。这种立体交通枢纽最大的特点，是每天百十万人口流动的地方一定会产生巨额的商业价值。虽然我们有世界上具有领先地位的交通工具，但却把站点建在城外，这就使得其应有功能因决策偏差等因素而被大大抵消。

　　●城市是组团发展还是分散发展

　　关于城市发展的形态，在国际上也是有规律的。我们很多城市的规划选择走组团式发展形态，都在倡导理想的城市发展形态。最典型的就是某城市新区，规划了五个板块。那么，城市发展到底是走摊大饼式的扩张模式，还是走组团式的发展模式？

　　事实上，从世界来看，沿着主城区、沿着边界向外扩张是城市发展的基本规律。为什么城市要沿边界向外扩张？因为沿城市边界向外扩张的时候，基础设施最短，管道、路网最短，成本也最低。修路的时候，只要在原有路网的基础上再向外延伸一点点，而服务业也会顺着城市边界向外发展。一般来说，城市是根据成本最低的经济学规律发展的。

　　什么情况下才会出现卫星城呢？当城市扩大到一定规模后，城市半径达到30公里以上的，才会呈现树枝状发展模式。比如东京，从核心区到30公里半径处，再向外就不可能再走摊大饼的发展模式了，于是就沿着铁路，发展形成了卫星城。而对于一座百十万人口的城市，完全没有必要发展卫星城。

　　我们的城市官员会有这样的体会：老城区建设和新城区建设的热度是不同的。一方面老城区改造起来太难了，另一方面建新城区则要大规模拆迁，而拆迁的同时，管道、路网、就业都会发生变化。然而新城区建设的一个结果就是，老城区人不愿意去新城区生活，新城区虽然好看、路宽，但生活不方便、没有人气。调查发现，新城区的就业网点甚至只有老城区的三分之一。因此，在城市扩张发展模式中，一定要抱团发展，沿着中心区向外扩张，而不能走分散的发展模式。广州、深圳、北京、上海、天津都是在发展过程中主城区越大，人口集聚越多，服务业才能发展，未来辐射就越强。

　　●尊重城市产业发展规律，重视服务业发展

　　我国目前的城镇化率已经达到56.1%，但服务业增加值占GDP比重（50.5%）仍然不高。全国很多城市都是这种情况。然而，在世界城市化发展的过程中，当城市化率达50%以后，服务业就呈现快速增长的态势。为什么？

　　第一，劳动密集型工业会逐渐被资本和技术替代。比如现在大量企业都在投资研发机器人，而技术支撑和资本支撑的背后需要的是现代服务业，通过研发来支撑就业的压力。创新和研发也是劳动密集型的。因此，城市的人口结构决定了服务业的发展水平。

　　第二，城市发展规律是退二进三，必然有从工业再到服务业的回归过程。欧洲中世纪的城市，就是因为人口聚集，催生商业发展，各种交通要道会形成“市”，这种“市”就是商业。中世纪之后，工业革命推动了大量劳动密集型产业的发展。当城市发展到一定阶段，技术在一定程度上替代了劳动力，而工业需要低成本的环境、基础设施、厂房租赁、土地、劳动力等在城市市区的成本过高，于是工业便逐渐向城市外转移。所以，当城市化发展到一定程度，工业要远离城市，西方国家的工业基本都是远离城市的。同时，由于城市里土地成本过高，传统工业迅速地置换到城市郊区，有利于产业转型置换。20世纪90年代，很多城市在实施退二进三战略的时候，大量传统工业、街道工业都被服务业替代了。只有服务业替代传统工业，才有可能顺利实现就业转型。

　　第三，居民对城市生活环境的要求不允许工业继续留在城市。当城市发展到一定阶段，城市的生活水平逐步提高了，而居民对城市生活的要求也将随之提升，比如会对城市宜居、生活环境提出相对高的标准，于是工业也需要远离城市。

　　第四，城市是服务业最容易生长的地方。对于紧凑发展的城市，在城市的中心地带，服务业的规模效益最高。为什么目前我们的城市服务业发展缓慢？因为很多可以发展服务业的地方被城市景观所占据。在欧洲国家以及我国台湾地区的很多大城市，城市布局和服务业发展有什么关系呢？其中很重要的一个要素就是路。因为服务业发展需要以最小半径获得最大的消费满足，所以就有了“街区经济”的形态。那么，城市给服务业提供了什么样的空间，为就业提供了什么样的空间？以台湾地区为例，其城市服务业最大的特点就是“吃”，在城市里形成了独特的饮食文化，而服务业质量也大大提升，服务业就业功能、方便功能也大大发挥。再看我国其他不少城市，服务业产品无论是数量、质量、方便度，还是就业广泛程度，都难以交出一份满意的答卷。

　　（作者为中国城市和小城镇改革发展中心主任）