走出一条中国特色的城市发展道路

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　　编者按

　　2015年12月20日-21日，中央城市工作会议在京召开，这是新中国成立以来召开的第四次中央城市工作会议。会上习近平总书记和李克强总理分别发表重要讲话，系统阐述了当前城市发展面临的形势，深刻阐明了未来城市工作的任务，对未来城市的发展作出了重要的顶层设计，也为破解城市发展中的现实矛盾和促进城市转型变革提出了框架性的方案。为此，新年伊始，中国社会科学院、中国城市百人论坛、光明日报理论部在京联合举办了“学习中央城市工作会议精神座谈会”，与会学者在学习中央城市工作会议精神的基础上，围绕未来的城市发展和城市工作展开深入研讨。本刊今日特刊发与会学者的论点摘要，以飨读者。

　　认识和尊重城市发展规律

　　□ 住房和城乡建设部副部长 倪虹

　　城市是历史发展的动力，是人类文明的摇篮。当今世界的竞争，首先是城市综合竞争力的较量。改革开放以来，我国城市在国家战略全局中的地位日益凸显、作用愈加关键，无疑已成为经济社会发展的“火车头”、深化改革创新的“主阵地”和国际竞争合作的“桥头堡”。只有把城市的改革动能充分发掘出来，把城市的创新潜力有力激发起来，才能真正为新常态下的中国经济插上持续翱翔的“双翼”，完成跨越中等收入陷阱的历史重任。

　　城市是一个复杂的“巨系统”，城市发展是一个自然历史过程，有着自身特有的运行规律。遵循了规律，就能把握城市发展的正确方向；违背了规律，就将受到惩罚。现在城市发展中出现的很多矛盾和问题，归根结底就在于没有把握好城市发展规律。为此，会议特别强调，要认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想。

　　把握好城市发展规律，就要把“以人民为中心”作为城市发展的出发点和落脚点，坚持人民城市人民建、人民城市为人民；就要把“资源环境承载力”作为城市发展的基本依据和刚性约束，人口规模和城市用地要匹配、和资源环境承载力要适应；就要把“改革创新驱动”作为城市发展的第一动力，以改革促进城市转型，以创新激活发展潜力。

　　首先，从注重量变，转向注重质升。过去在生产力水平低和物质短缺的条件下，我们更多地将城市发展的重点放在量的积累和速度的提升上，这是符合当时实际的。但城市发展到今天，所面临的突出问题已不再是“有没有”“够不够”的问题，而是“好不好”“优不优”的问题。这就需要从“质”上实现一次飞跃，树立“精明增长”“紧凑城市”的理念，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量。

　　其次，从注重工业化转向工业化和城镇化并重。当前，我国正处在工业化的中后期，城镇化速度也将从高速转为中高速。工业化主要解决的是发展生产力的问题，城镇化则涉及经济、社会结构等生产关系的优化调整。从世界发展进程看，在工业化的中前期，工业化往往决定城市化；在工业化的中后期，城市化则更多地影响工业化。适应我国城镇化的发展需要，就要从优化生产关系入手，完善供给侧的结构性改革，并着力解决好农业转移人口真正在城市落户的问题。

　　最后，从注重城市竞争转向注重城市竞合。纵观改革开放以来的城市发展，一个重要动力就来自城市之间的竞争。随着人口、资源和环境等硬约束越发趋紧，城市在产业结构、边际效应、文化氛围等方面都发生了变化，导致城市之间的竞争态势也随之改变。未来城市竞争不再是单向度的“零和游戏”，而是更加注重合作共赢、优势互补。世界城市发展的新变化，也要求城市之间要通过深化合作来优化资源配置、提升利用效率。只有这样，才能促使城市早日跨上竞争的“升级版”，真正立于国际竞争不败之潮头。“城市群”的发展战略，就是“竞合”的一个重要体现。通过相互合作、紧密配合、资源共享，最终能够产生“一加一远大于二”的集聚效应。

　　城市发展理念的转变，实质上涉及的还是利益关系和利益格局的深层调整，转起来并不容易，有时甚至还要经历痛苦的过程。但必须要看到，只有改革，才能催生城市发展新动力，实现创新发展；只有改革，才能增强城市发展的整体性、持续性，实现协调发展；只有改革，才能促进人与自然和谐相处，实现绿色发展；只有改革，才能提高城市的国际竞争力和影响力，实现开放发展；只有改革，才能让人民在城市发展中拥有更多获得感，实现共享发展。

　　提炼城市发展规律的三个角度

　　□ 国务院参事、中国城市科学研究会理事长 仇保兴

　　本次中央城市工作会议提出要尊重城市发展规律，怎样提炼和认识城市发展规律？我认为有三个角度：

　　一是从理论上来推理。美国著名规划学家路易斯·芒福德在他百科全书式的名著《城市发展史》中写道，人类的城市梦进行了五千多年，只要人类存在，都有城市梦。这些梦都是从乌托邦开始的。人们探究城市发展规律首先是根据理论、理想目标推演的，这种推演方法的好处是向前看觉得目标很清楚、很鼓舞人心，但坏处是容易导致人们进入乌托邦式的迷茫，这也是人类历史上的众多悲剧之一。

　　二是从历史经验中提炼，对我国有非常重要启示作用的第一次城市化浪潮是在英国、法国等欧洲国家发动的，第二次城市化浪潮是在美国、加拿大等北美国家掀起的，第三次是拉美、东南亚发展中国家的城市化浪潮。这三次城市化浪潮都有很多经验值得总结，而且都有相应的城市病，这些病怎么去治疗，有的治错了，有的治对了，都写成文献巨牍，这些经验教训是我们提炼不同的国家、不同的民族、不同的文化、不同的发展阶段城市发展规律的宝贵遗产。

　　三是从问题导向归纳。实用主义的“问题导向法”是城市工作者的偏爱，20世纪形成的两个里程碑式的宪章非常典型，一个是雅典宪章，1933年由法国建筑师勒·科比西耶率领规划师针对第一次城市化浪潮出现的城市病，主要是工业污染、人口寿命缩短、非常严重的霍乱症、城市卫生条件非常差、环境污染非常严重等病症开出的一系列的药方，比如设立明确的城市分区，功能区的划分就是那时候提出来的。到了1977年，国际建协又在秘鲁利马提出了马丘比丘宪章。宪章开头就写明：从文化上来讲，人类的文明不只一种，不仅有从古希腊传承下来的西方文明，还有其他的文明，马丘比丘就是印加帝国历史上一个重要的城市。在这部宪章中回顾了1933年以来规划师们开出的药方与现代城市发展规律的冲突，提出了城市是流动性的空间，这种流动性空间不能被汽车和功能分区所区隔，这一点我认为对我国是非常重要的。所以，我们认识城市规律应该从理论推演、历史归纳和问题导向三个方面进行提炼。

　　重视能源与城市的关系

　　□ 中国工程院院士、清华大学教授 江亿

　　现在能源问题，包括碳排放、雾霾都是老百姓关心的大事，这些都和城市建设、城镇化关系特别大。这样就衍生出一个问题，到底未来中国的城镇化要变成什么样？

　　首先，城镇化和能源的关系特别大，尤其是城市的建筑运行用能和客运交通用能这两个数加起来，在美国占总能源消耗的65%，而在中国占总能源消耗的35%。中国能源大部分是用于工业生产，而美国大部分都用在城市，围绕人的消费。再看人均值，中国人均建筑用能和客运交通用能是美国人均值的1/7，是西欧的1/3.5到1/4，中国城镇看似已经充分发展起来了，但和欧洲、美国、日本相比，是在能源消耗人均消费量很低的状况下发展起来的，这是中国城镇化的一个主要特色。

　　现在的问题是这个状况能否维持下去。是该维持下去，还是随着经济上涨和生活水平提高也走上去？中国的人均建筑用能和客运交通用能如果达到美国的水平，这两项需要的能源将是目前中国总能源的1.7倍，中国不可能在那么高的能源消耗状况下运行。

　　那么，怎样才能维持现在的强度，不出现西方国家城镇化过程中出现过的建筑用能消耗和交通能源消耗的巨大上涨？我们在基础设施建设上和建筑形式上，包括公共设施和住宅小区的建设模式，时时刻刻都要想着提倡绿色节能的理念，要考虑到中国正在走绿色低碳文明发展的道路，这是现在城市化发展中非常重要的一个方面。

　　首先，建筑规模要控制。现在中国建筑总规模560亿平方米，再加上110亿平方米正在施工的工程，总共是670亿平方米，很快达到700亿平方米，这意味着将达到人均50平方米，人均量已经超过了日本，日本的人均量才40多平方米，中国已经成为亚洲第一。在我们的土地资源和能源环境非常有限的情况下，人均拥有房屋面积达到亚洲第一，这和绿色发展与生态文明的理念都是相左的。我们要考虑清楚，到底什么是小康，那时候该是什么样的生活模式，整个城市是什么模式。我认为，必须要控制建筑总量，尽快实施物业税，建筑能耗要尽快实行总量控制，尽快实现建筑用能的梯级价格制，交通方面要优先发展公共交通。再就是文化、宣传、教育方面，给大众灌输绿色、低碳、节约的东西，形成生态文明的文化。

　　城市工作的价值取向是以人为本

　　□ 中国城市规划设计研究院总规划师 杨保军

　　城市工作的价值指向到底是什么。过去在人们的观念中就是做大做强，人口越多越好，土地规模越大越好。中心工作就是招商、引资竞赛，园区、新区建设。此次中央城市工作会议指出，城市建设的中心目标是要让城市和谐宜居，让生活变得更美好，这就回归到了城市发展的本源。经济发展固然重要，但经济发展不等于城市发展，二者是相辅相成的，前者不能替代后者。这一方向符合历史发展客观规律，也符合人民群众的期望。所以，城市工作要把让城市和谐宜居作为中心理念，把解决好人的问题作为根本的价值取向，就是让群众在城市生活得更方便、更舒适、更美好。

　　在和谐宜居的理念指导下，将来的城市工作如何走出一条中国特色的城镇化发展道路？我想有五个方面：

　　一是符合国情。我国的国情有几个特征：一是超大规模体量，我国的人口数量比整个欧洲还多，不能简单套用欧洲和美国的经验；二是显著的地域差异，因此政策不能一刀切；三是特殊的制度环境，我国的体制机制与其他国家是不同的；四是悠久的文明传统，中国拥有几千年的农耕文明史，城镇化是在这样一个基础上来完成的；五是压缩的发展进程，我们是追赶式的发展。根据国情，我们的城市发展可以借鉴别人，但更要体现自己的特色。

　　二是尊重规律，此次会议已有详细阐述。

　　三是传承文化，中国传统的人居环境 有别于西方，体现了很高的智慧，强调人与自然、人与社会的协调。中国将来要建设的人居环境，如何通古今之变，谋中国人居环境复兴之道，是我们这一代学者的责任。

　　四是以人为本，此次会议也有明确说明。

　　五是五大统筹为手段，五大统筹如果做好了，就体现了中国特色的城市发展道路。关于第一大统筹即全局性，我认为，城市活动是多种多样的，不同学科的视角是不一样的，关注重点也不一样，一个学科只能看到城市的一面，而不是完整的城市面相。这就要求不同学科间的交流与包容。城市研究的全局性非常重要，需要从经济、社会、人文等多角度来考虑。

　　城镇化必须同农业现代化同步

　　□ 中国社会科学院副院长 蔡昉

　　没有农民的城镇化就没有农业的现代化，反之亦然，没有农业的现代化就没有城镇化，也就没有农民的城镇化。城市工作必须同“三农”工作一起推动，形成城乡发展一体化的新格局。

　　2014年我们常住人口城镇化已经达到了55%，但是，户籍人口城镇化率水平还比较低，目前大概只有37%。

　　这些年通过把土地承包权和经营权分离等鼓励政策，促进了土地的流转。在13亿亩多承包地中，现在大概有3.8亿亩进行了流转，有9.4亿亩是没有流转的，流转的部分约占28%。从农户来看，约有1.7亿农户还没有流转土地，只有6000万农户是部分或全部土地被流转，所占比重只有26%。

　　比较世界各国的农业普查数据可以看出，我国的农户规模几乎是最小的，例如，与印度、日本以小规模农场著称的国家相比，我们户均土地面积只相当于它们的一半；与典型欧美国家比，我们大体上是美国的1/200、英国的1/100和法国的1.5%，非洲、拉美国家的农场规模通常也都明显大于我国。

　　中国农业发展经历了三个阶段。第一阶段是解决温饱的问题，在这个阶段家庭承包制的效果很明显。第二个阶段是解决农民收入的问题，主要靠的是农产量增长和农民外出，今天来看，农民的收入已明显提高，而且从2009年之后城乡收入差距也在缩小。但仔细分析农民的收入构成会发现，2012年农户纯收入中有65.6%与农业无关，而在当年增长的收入中，这类收入的贡献更高达78.5%。也就是说，农民不是靠农业增加收入的，这与农民没有彻底转出有关。如果我们不能建立一个有效率、有规模、能自立的农业生产方式，就不能保证农民从农业中获得足够、稳定、持续增长的收入，就解决不了“三农”问题。所以，只有扩大农业的经营规模，才可能有一个现代化的农业生产方式。

　　我国的劳动力已越来越短缺，农业中资本替代劳动、机器替代人的现象已很明显。近些年农业的机械化大幅度增加，机械化拖拉机和牵引农具的增长速度都是两位数，但由于农业经营规模狭小，导致投入到农业的资本和各种补贴形成边际效应递减的情形。据我们计算，我国农业由于经营规模的限制，资本报酬已经出现递减现象，在这种趋势下是很难建立一个现代化的农业生产方式的。因此，必须通过城镇化和农业现代化的同步，通过赢得改革红利，实现我国未来的经济增长。其中要特别关注三个因素：一是农业经营规模。赢得规模经济才能确保农业成为支撑农民收入增长的主要源泉；二是劳动参与率。没有稳定的农民工市民化，劳动力的稳定供给就得不到保障，因此，必须加快提高户籍人口城镇化率；三是全要素生产率。清除体制障碍，继续保持农业劳动力从农业向非农产业转移，实现资源重新配置的效率，为全要素生产率作出贡献。

　　让农民工与市民享受同等的公共服务

　　□ 中国社会科学院财经战略研究院院长 高培勇

　　农业转移人口市民化的问题已经提出好多年，这件事之所以推进得如此艰难，恐怕和我们习以为常的理念、体制、思想不无关系。不对这些体制、理念、思想乃至战略作出根本性的调整，解决农业转移人口市民化问题将是非常困难的。

　　从体制来看，我们建国后就开始实行二元经济社会体制，最终体现在财政二元体制上，即以城乡分界，政府提供的公共服务基本上仅覆盖于城市。改革开放后，随着大量农民工进城，以区域分界逐渐转化为以户籍分界。即便大家共居一个城市，由于身份差异，公共服务基本上也只是覆盖到城市居民。进入21世纪后又有了转机，随着公共财政体制建设，我们举起了“让公共财政的阳光照耀农村大地”的旗帜。但是，仍实行不同的标准。所以，做好新形势下城市工作，实现农业转移人口市民化，必须回答究竟目前要不要实现基本公共服务均等化，或者目前究竟到到实现基本公共服务均等化的时候之类的问题。

　　城市管理者总认为是在为市民服务，我觉得应该换一个说法，叫做为纳税人服务。为市民服务和为纳税人服务有什么不同？当讲到市民的时候往往指的是户籍人口。比如当公共汽车拥挤的时候，大家抱怨外来人口挤占了城市居民的空间；当小学收了农民工子女的时候，城市子女觉得是外来人口分了他们应当享受的奶酪。若改为为纳税人服务，就可以在相当程度上解决这样的问题。因为不管是农村人口还是户籍人口，实际上你只要生活在一个地方都给当地政府贡献了一份税收。这和以往的认识不同，很多人过去曾经认为外来人口、农村人口不对当地税收作出贡献，其实不是。因为我们的税制结构有两大特点：一是70%以上是间接税，消费就是纳税，吃什么用什么，其价格中都包含有税；二是90%以上是企业税，企业多缴纳的税都是“待分配税收”，在某种意义上可以纳入到转嫁范围的税收。所以，不管是哪里人，不管户籍地在什么地方，不管你缴纳什么样的税，你只要生活在北京就给北京缴纳税收，就有权享受这样的公共服务。

　　城镇化需要政府花钱，主要花在公共服务上。我们目前的财政支出结构中，政府履行基本职能支出大概占全部支出的20%，经济建设支出占40%，社会福利支出占40%。对比其他国家，在美国，履行政府基本职能支出占30%，经济建设支出占10%，社会福利支出占60%；在欧洲国家，履行基本政府职能支出占20%，经济建设支出占10%，社会福利支出占70%。转型国家，比如匈牙利和波兰，履行基本政府职能支出占20%，经济建设支出占15%，社会福利支出占65%。相比之下，我们需要改变这样一种结构。农业转移人口市民化所花的钱从哪里来？在经济增速下滑、财政收入总量不可能有较大增加的情况下，调整支出结构是必须的。

　　政府收支的视野也需要很大调整。一提到政府提供公共服务，人们就把眼光盯在政府财政预算上，即一般公共预算。一般公共预算占全部政府支出比重只有60%多，还有37%~38%停留在其他三本预算上，政府基金预算、社保预算和国有资本经营预算。随着新预算法的实施，我们应该有一个大预算的概念，即要把所有的政府收支都作为提供公共服务的财源所在，这样，在农村居民市民化的过程中，可以动用的财政资金的来源将会多出许多。