须实现生态保护补偿的一体化、制度化和规范化
“谁受益，谁补偿”，国务院办公厅日前印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，这标志着生态补偿机制顶层设计取得重大进展。
生态保护补偿的核心是让生态受益者付费、让生态保护者获偿。从我国生态保护补偿实践看，主要方法是在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，由中央政府运用行政和经济手段，平衡生态保护者和生态受益者之间以及地方之间的利益关系。
这些年来，中央政府通过多种方式，在森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等国家重点领域和重点区域投入大量资金，与试点地方政府联合开展了数百项生态保护与建设工程项目，以及跨流域和跨区域试点补偿示范项目，积累了丰富的经验、取得了重大的成效。
但另一方面，现行法律法规仅原则性、鼓励性地对生态保护补偿作出规定，并散见于各单项法律之中，对保护者和受益者的责权利关系等的规定模糊不清，以致主要靠中央政府重复不断地制定指导性政策文件来推行。在依法治国的背景下，进一步形成谁开发谁保护、谁受益谁补偿的利益调节格局，明确保护区与受益区、流域上游与下游的权责体系，必须实现生态保护补偿的一体化、制度化和规范化。
加快生态保护补偿管理体制机制创新。一是可以考虑将开发利用自然资源的民事权利从现有行政主管部门监管权力中适当分离出来，通过“招、拍、挂”等许可方式授权受益方行使，同时明确其生态保护补偿的支付义务。此举可以从根本上改变由政府替代受益方支付生态保护补偿资金的被动局面。二是可以建立由综合经济行政部门和财政部门主导、行政主管部门参与的生态保护补偿协调机制，解决当前行政主管部门众多且职权职责不明、各自为政的问题。
科学合理地界定保护者与受益者的利益关系，建立多元化生态保护补偿投入机制。一是要明确生态保护者享有的权利和生态受益者的支付义务。当某个地方政府成为保护者或者受益者时，也应当明确其在法律关系中的主体地位，并将支付的费用或者获偿的资金均纳入财政预算。二是界定中央政府和地方政府之间、地方政府之间各自作为保护者与受益者的界限，据此明确跨流域、跨区域补偿的权利义务关系。三是可以建立一体化的中央和地方政府生态保护基金，解决当下存在的生态保护补偿费用挤占财政预算资金以及来源无保障的现象。四是可以建立保护者和受益者之间的互动机制，解决补偿方式单一的问题。例如，对森林、荒漠建立以政府购买服务为主的管护机制，将贫困地区的部分人口转为生态保护员，等等。
建立科学合理的生态保护补偿评价体系，完善生态产品价格形成机制。一是应该建立科学的生态服务价值评估体系，合理确定生态保护补偿的费用标准，通过市场需求确定生态产品的价格。二是应该建立生态保护绩效评估制度，将生态保护目标完成情况与政府生态保护补偿基金的资金分配挂钩。三是应该建立生态保护补偿的监督考评机制以及生态环境损害赔偿的责任追究机制。
通过制定生态保护补偿条例和生态保护补偿体制机制的创新，才能让全社会树立生态产品有价、保护生态人人有责的意识，让所有人能够合理共享生态保护补偿的产品和利益。
（作者为北京大学法学院教授）
