一年一度全国“两会”,正成为中国民主政治的大舞台。会上代表委员的议案提案精彩纷呈,会外公共舆论的建言献策热火朝天。从宏观大略到细枝末节,大事小事都能拿到“两会”上说,本身折射出参政议政的进步。话题虽然丰富多彩,但每年总有一个主题不可不关注,那便是审议财政预算。扎紧了国家的钱袋子,老百姓个人的钱袋子才能越来越鼓。
预算审议是人民扎紧国家钱袋子的基本方式。李克强总理在国务院第一次廉政工作会议上,就要求建立公开、透明、规范、完整的预算体制,把政府所有的收入和支出都纳入预算,形成强有力的约束机制。现代政治是民主政治,也是法治政治,预算从单纯的政府管理工具,演变为人民管理政府的工具。经由预算法治,依法控制对政府的“血液供给”,以确保政府真正能够将税收取之于民并用之于民,这是民主政治的必然要求。
前些年,一些政府部门花钱不规范甚至暗藏腐败,很大程度上与预算监督不严有关。项目支出暗藏猫腻,预算外资金缺乏监管,光是这两大预算漏洞,就为官员腐败提供了极大的空间。以往一些地方政府预算中,“其他支出”数额巨大,最高的能占本级支出的40%左右。这种“其他支出”项目看不到具体用途,奖金补助、吃喝招待等超标费用都可罗列其中,成为一些官员贪污腐败、奢靡浪费的温床。国外一些官员之所以很难吃出腐败,关键就在于预算环节上引入了强有力的法治监督,完善的公共预算体系确保纳税人的每一分钱都处在公众监督的流水线上。党的十八大以来,我国从上到下加强了财政预算监督,有效遏制了腐败的滋生。
不难看出,预算法治是防止腐败、提高财政支出效益的源头性工程。由人大对政府的财政预算进行审议,绝不仅仅是走一个民主的程序,而是通过人民的代表对政府预算进行严格审查、锱铢必较,遏制一些部门花钱的盲目与冲动,消除一些单位吃喝腐败的猫腻。要实现这种源头性控制和监督目的,就需要进一步完善预算审议制度,规范预算报告明细,严格预算审议程序,走预算法治化道路,创造条件让人大对政府的财政收入和支出进行充分且实质性的审议和制约。
由于预算审议是一门技术活,各国一般都在议会之下专门设有强大的预算审查机构,如美国国会预算局、参众两院预算委员会,英国下院的财政委员会、拨款委员会,日本参众两院的预算委员会等。我国人大由于会期较短、人员专业性欠缺,审议往往流于形式,“外行看不懂,内行看不到”的现象比较突出。因此,有必要设立人大专门的预算委员会,在预算提交人民代表大会审批程序中提前介入政府预算编制,以专业性审查防范预算猫腻；立法明确政府部门预算编制的详细要求,激活人大质询权,保障人大代表有充足的时间讨论和质询；强化人大对预算执行过程的监督,预算调整要报人大常委会批准等。
扎紧国家的钱袋子,预算法治还只是开始。财政预算报告经人大审议表决通过之后,预算决议案便具有了法律效力。问题是,在接下来漫长的一年时间里,从中央到地方的各级各类行政部门,能否严格按照这种预算决议执行呢?如果没有严格执行该如何纠正?为强化预算监督,很多国家建立了附属于议会的独立审计机关,作为议会监督预算的最有效武器。因此,要确保人大的预算决议得到严格执行,切断行政部门灵活应变以寻腐败的脐带,还必须依赖于常态化的审计监督。
有几组数据很能说明问题:一是审计署审计长刘家义称,2015年1月至11月,通过领导干部经济责任审计,查出领导干部负有直接责任的问题金额2500多亿元,101名被审计领导干部移送司法、纪检监察机关处理；二是广西2015年各级审计机关共完成审计项目5921个,审计查出主要问题金额2042亿元；三是河南2015年共审计查出损失浪费金额7.78亿元,促进增收节支67.41亿元,核减投资或结算额32.31亿元。三组数据令人触目心惊,既说明我们在财政监督上还有很大的空间,同时也证明审计监督不失为一把监督利剑。
然而,长期以来,我国审计机关由于独立性不够,财政监督的功能发挥有限。与预算执行监督的法治化需求相比,仍存在审计机构缺乏独立性、过程监督的约束力不够等问题。实践中,每年由审计部门查出的财政违法资金不计其数,但因为审计的独立性的掣肘,难以从根本上触及预算执行的要害。因此,有必要从审议监督法治化视角,系统改革完善我国的审计制度。在审计体制上进一步提高审计机关的独立性；在范围上实现全领域全覆盖,同时突出重点部门、重点领域、重点环节；在内容上除了完善合规性审计,还应重点加强绩效审计；在问责上加大力度,对于形象工程等浪费财政、效益不佳的支出也应严厉问责。
“一个国家的财政史是惊心动魄的,如果你读他,会从中看到不仅是经济的发展,而且是社会的结构和公平正义的程度”。由人民的代表对预算进行审议监督,再由专业的审计机关对各部门如何花钱进行严格而常态化的审计监督,双管齐下便不难扎紧国家的钱袋子。因此,当务之急是重点推行预算监督法治化和审计监督法治化,以法治化促进监督有效性、常态化。
