建立总法律顾问制度推动税收征管改革

　　近日，中央深改办《深化国税、地税征管体制改革方案》明确指出：征管体制改革应该遵循“依法治税原则，以法治为引领，注重运用法治思维和法治方式推进改革，落实税收法定原则，完善征管法律制度，增强税收执法的统一性和规范性。”笔者认为，税收征管是治国理财的重要组成部分，其法治化化进程是政府治理体系现代化程度的标示，应在国家税总层面建立总法律顾问制度，负责税法确定性、税收事先裁定和个案批复等疑难复杂税法事务。

　　税务机关建立总法律顾问制度是时代要求

　　第一、社会对税收法治的进程和水平有新的期待。近年来，政府管理的外部环境发生了深刻的变化。随着全球化程度加深，信息化时代来临，公民维权意识得以强化，社会对税收政策确定服务的要求越来越高；而纳税服务的核心内容，就是税法解释权的正确运用。无论《征管法修订草案》需要解决的事先裁定问题，还是普遍存在的个案批复问题，还是税收执法中的税收构成要件认定问题也即税法评价问题，都牵涉到税法解释权的正确运用。随着纳税人权利保护意识的增强，新修订的《行政诉讼法》第52条赋予法院审查税收“规范性文件”合法性的权力，先前视若无睹的税收政策不确定性问题，必然转换成税法解释问题。其次，税制改革在走向适当扩大直接税比例的改革过程中，由于直接税的税痛感很低，极易引起社会关注，借助网络等新传媒、多中心信息渠道发布，广泛传播和发酵，容易形成公共话题热点。总之，在我国全面推进依法治国战略之下，社会各界对税收治理和税收法治能力和水平有新的期待。

　　第二、税收管理原有机构设置和职能定位面临重新调整。中办、国办《深化国税、地税征管体制改革方案》对税收管理改革，提出了新的目标、原则和具体的措施，笔者认为，现行税务机关的征管模式、机构设置、岗责体系、管理流程、职能定位急待调整，甚至需要结构性再造。现行征管机构设置，分为征管和稽查两大部门，征管又以税种业务设置对应业务司局，从上到下层层复制，行使政策解读和转发职能。这一机构设置，在纳税户数暴增和税收业务日益复杂的条件下，日显僵化。税收征管实践，对税源管理、纳税服务、纳税评估、情报管理、大企业服务与管理和争议救济制度机制，均提出了新的挑战。而且，税收评定与纳税评估的关系厘定、税法解释与税法秩序稳定性问题、税收个案批复的适用范围、税企争议解决机制中“花钱买诉权”问题、重大税收法治热点事件的及时和专业应对等等，这些问题的破解有一个命门，就是建立一个强力的、专业而权威的法治机构，并以此为支点构筑现代税收管理组织体系，这一机构就是总法律顾问。

　　第三、专业的税法问题需要总局层面的权威专业机构处理。随着税收法治的推进，税收立法权逐步上收至立法机关，税收治理体系中的立法权、行政权和司法权需要互相协调和制约，启动和开放税收司法成为必然选项。税收法定主义是税收法治的基石，同时税法缺欠问题是一个全球性的难题，具体案件中的税收构成要件认定，仍然需要部颁税法规则发挥作用，但需要建立健全内部的审议、规制和监管机构，以应对外部监督的日益强化。现代税收管理面临的税法问题越来越复杂。一些税收政策存在解释越权、解释缺陷或解释不当，但得不到及时纠正，导致各地执行不一，使得纳税人无所适从，破坏了税法的严肃性。针对具体的交易类型，提供专业的税收构成要件认定解读、指引或批复，都需要在总局层面应设置总法律顾问机构，专司复杂、疑难税法问题的明确、专业、权威和符合法理的解答。

　　关于税务机关总法律顾问制度的两点说明

　　其一，总法律顾问是一个机构。机构之下可以下设若干职能分部，履行预先裁定、政策确定性、争议与诉讼处理、国际税法与管辖权协调、日常管理程序和管理法规拟定和审查等等职能。以美国国内收入署IRS为例，其总法律顾问由总统提名，议会任命，现下辖数千名税务律师，是一个庞大的专业机构，有权对“拟议交易” 颁发事先裁定，而联邦各州层面的法律顾问，仅仅有权对“既成交易”颁布事先裁定。机构的总法律顾问，统领若干法律专家和税法专家，必要时，甚至可以借助政府购买服务方式，借助外部专家和智库的咨询能力，有效地保证专业水准并规避风险。

　　其二，总法律顾问人选的遴选。总法律顾问同时也是一个法学专家，应该由公认、著名的权威法学家或者税法学家担任。鉴于税法问题的专业性、复杂性、技术性和综合性，总法律顾问应该在宪法、行政法、法理学、民商法、国际法、刑法、程序法等领域有深厚造诣或者具有专长，并进入税法研究领域或者税法实务界，成为学界或者业界公认的学养深厚的税法专家。

　　综上，开放税收司法成为必然政策选项，税制改革需要跨过税收法治的关口，接受税收法治的检验。税收管理改革应该瞄准实现法治化和治理体系现代化目标，以尽快建立总法律顾问制度为突破口，以实现“税收法定主义”和“强化税收规范性文件的审查”为契机，以“普遍建立法律顾问制度”要求为动力，重构现代税收管理机构和管理体系，并以《税收征管法》的大力修订予以配合，这样，税收管理改革就既有目标和方向，也有了支点和突破口。

　　（作者系中国社科院财经院财税法案例研究中心主任）