切实把经济社会发展纳入法治轨道

　　党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出：“法治是发展的可靠保障。必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，加快建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，加快建设法治经济和法治社会，把经济社会发展纳入法治轨道。”切实把经济社会发展纳入法治轨道，对于保持我国经济社会持续健康发展，如期全面建成小康社会，实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有十分重要的意义。

　　把经济社会发展纳入法治轨道的重要意义

　　首先，把经济社会发展纳入法治轨道，是维护市场秩序，促进科学发展的需要。充分发挥市场配置资源的决定性作用，是现代经济发展的客观规律，是实现科学发展的必然要求。

　　宏观而言，把经济社会发展纳入法治轨道，一是以法律形式巩固市场经济改革重要成果，为经济主体提供明确、稳定的预期，为科学发展奠定坚实基础；二是运用法治思维和法治方式深化市场经济改革，发挥法治的引领、规范作用，以民主、透明的法定程序汇集民意、聚集民智、凝聚共识，消除制度障碍、破除部门利益，找到“最大公约数”，提升改革的科学性、稳定性、有序性、持续性，为科学发展创造有利条件。三是通过法治构建市场经济运行所需要的环境和氛围，确保市场经济持续良好运行，为科学发展提供持久动力。

　　微观而言，把经济社会发展纳入法治轨道，就是要通过完善市场经济法治体系，明确主体地位、明晰权利界定、便利交易运行、规范交易行为、提供法律救济，为市场机制运行提供制度基础，为实现科学发展提供具体保障。第一，完善主体制度，保护市场竞争。践行市场领域“法无禁止即可为”的原则，通过完善主体及其准入制度，强化平等地位、清除差别待遇、减少市场壁垒，充分释放各类市场主体的创业热情，避免形成妨碍公平竞争的特殊利益集团，鼓励和保护市场公平竞争。第二，完善权利制度，激发市场活力。产权是市场交易的前提，法律是确权护权的依据。法治不行，产权不定，交易不畅，市场焉存？只有知识产权、商业秘密等权利得到确认和保护，创新才会蔚然成风，经济才能充沛活力。第三，完善交易制度，推动市场繁荣。合同法、公司法、证券法等交易制度的形成与完善，为市场提供了清楚明确、公开稳定、反复适用的法定交易指引、流程和模板，节省了大量信息成本和谈判成本，可极大便利交易运行，推动市场繁荣。第四，完善信用制度，规范市场行为。通过法律原则、具体规定系统化地保护诚信、惩戒欺诈，建立健全信用信息法律制度体系，才可有力规范市场行为，防止“逆向选择”，维护市场正常秩序。第五，完善救济制度，维护市场稳定。缺乏救济的权利是虚假的权利。便捷、有力的法律救济可以有效保护交易利益、维护交易安全，定纷止争、化解矛盾，促使人们形成对市场和法律的内心信任，确保市场稳定。

　　其次，把经济社会发展纳入法治轨道，是弥补两个“失灵”，促进可持续发展的需要。实现可持续发展需要市场和调控两个机制共同发挥作用，而这两个机制的有效运行则有赖于法治支撑。

　　从市场角度看，环境污染、自然资源利用等属于外部性很强的行为，仅靠市场调节往往效果不佳，需要法律干预以弥补“市场失灵”。例如，就排污行为而言，行为人的决策依据是私人效用最大化，对于排污的严重负外部效应，私人均衡水平缺乏效率。通过环境保护法律制度，明确政府监管职责和程序，建立适当的“进入壁垒”，利用责任规则使外部成本内部化，构建相关信息机制以及产权交易机制等，从而降低环境污染行为发生的可能和造成的影响，减少对社会整体福利的损害。

　　从政府角度看，虽然弥补“市场失灵”需要政府介入，但是政府本身也存在失灵的可能，需要法律的有力控制。例如，“政府失灵”的一大原因或表现就是“政府俘获”。少数利益集团对政府决策的影响导致政府调控行为的异化的情形并不少见。法治则可通过强制性的民主、公开、透明程序，迫使行政主体决策和执行行为必须处于“阳光”之下，允许更广泛的主体有效参与到决策过程中来，并建立和落实严格的责任追究制度，从而大大限制利益集团的操纵可能与效果，有力防止“政府俘获”的发生，促使经济调控机制正确、有效地发挥作用。

　　再次，把经济社会发展纳入法治轨道是推动共享经济，促进包容性发展的需要。

　　以自由平等促进共同发展。世界上没有绝对的自由，也没有绝对的平等。法律既对个人自由予以必要约束，又充分保护人们的行动自由；既充分维护权利平等、机会平等、规则平等，又通过必要的“特权”给予困难群众特别优待和特殊保护。这种对自由的保护与约束、对平等的尊重与限制，深刻契合市场经济自愿交易、平等合作的内在逻辑，有利于不同地域、不同条件的主体自由、平等、有序地共同参与经济建设，激发共同参与、共同发展的广泛热情。

　　以公平正义促进发展成果共享。增进社会福利是经济发展的正当性之所在，但是经济发展并不必然导致社会福利的改善。如美国经济学家阿瑟·奥肯所言，人们很难公平地分享经济“馅饼”，这是最需慎重权衡的社会经济问题。通过把经济社会发展纳入法治轨道，使“最大多数人的最大幸福”原则和分配正义、矫正正义等理念，经由法治活动转变为现实正义，广泛渗透和作用于各项经济活动，从而实际地引导和规范经济发展，促进发展成果共享，为实现最广大人民群众根本利益提供坚强保障。

　　把经济社会发展纳入法治轨道必须着力解决的几个问题

　　把经济社会发展纳入法治轨道，必须坚持系统和整体思维，必须坚持问题导向。当前，需要着力解决以下三个方面的问题：

　　权利制度不健全问题。权利制度是市场经济的重要基石，是把经济社会纳入法治轨道的核心内容。但是从我国现实情况来看，权利的界定、保护以及防止滥用等制度都还存在较大缺陷。第一，部分重要权利的界定、转移、保护制度不够明确和完善，导致相关权利边界不清、流通不畅、保护乏力，这已经成为制约一些重要经济领域发展的症结。第二，经济信息形成和获取制度不健全，权利行使与救济的交易成本高、实施难度大。第三，权利自由转移和创新组合的制度激励不够，影响经济发展活力。第四，防止滥用权利的制度不足。目前，滥用权利谋取额外利益的情形增多，甚至出现专门化、团伙化的势头。虽然我国法律对于权利滥用作出了一些限制性规定，但是相关规则尚不够完善，体系性欠缺，漏洞较多，刚性不足。

　　在全面深化改革的背景下，健全权利机制有着更为特殊的意义。改革必然涉及权利的重新配置，而这一过程往往是“卡尔多—希克斯改进”，并非理想状态下的“帕累托改进”。从社会福利角度分析，“权利就应该让于那些能够最具生产性地使用权利并有激励他们这样使用的动力的人”，如果权利的重新配置可以在更大程度上增加社会福利，则应当打破现状进行重组，同时可以通过对受损者的充分补偿，实现向“帕累托改进”的转化。原则上，权利的重组应当采取市场交易的形式进行，定价和实施完全取决于交易方的自由合意。但是，如果主体人数过多，对既有利益过度保护，存在滥用权利谋求额外利益等行为，均可能造成交易成本过高，抑制交易的达成。此时，基于改进社会福利的正当性，可以通过法律对权利的重新配置作出规定，促使完成交易。这种情况下，有四个要素必须予以充分考虑：一是防止权利受到不当侵害及其救济机制；二是法定、民主、公开、透明的决策和执行程序；三是科学的风险评估与分散机制；四是受损利益分析与弥补机制。

　　实际上，权利制度的健全和完善，涉及政治、经济、社会、文化、信息等一系列问题，需要顶层设计、稳步推进，但是必须迎难而上、攻坚克难，为推动经济在法治轨道上持续发展奠定坚实基础。

　　控权机制不完善问题。经济调控是现代经济运行的现实选择，法治控权是现代社会运行的基本规律，健全控权机制是把经济社会发展纳入法治轨道的重中之重。所谓“控制”，一是在于“制”，即制约权力，以免超越边界不当干扰市场运行；二是在于“控”，即把控权力，发挥稳定宏观经济、加强市场监管、提供公共服务、促进社会公平等职能作用，而不能怠于履责，以免经济社会发展失调。打个比方，权力就如一匹烈马，法律就是高筑栏杆的马道和稳定挥舞的马鞭，马道确立边界，马鞭督促奔跑，最终目的在于让烈马成为骏马，按照法定的方向飞驰。

　　目前，我国控权机制建设还存在诸多不足。一是权力边界不清，对经济直接干预过多、过细。二是权力职责不明，市场监管、公共服务等方面存在不合作、不作为现象。三是决策、执行程序不民主、不透明、不严格，权力任性、易于俘获。四是结果评价和责任制度不完善，权力行为轻率、低效。从后果来看，如果权力缺乏控制、过度介入经济活动，第一，影响市场机制的正常运行。而且，由于有限理性、道德风险和信息不对称、程序不透明等原因，可能会导致干预失败，反而对经济运行产生更大的负面影响。第二，影响市场主体行为模式。权力广泛、随意地介入具体交易活动、直接调整利益关系，可能导致市场主体改变行为预期和模式，不再按照市场或者法律方式开展行动，转而寻求权力的帮助以实现自身利益，甚至是追求超出市场、法律以外的利益。由此，大量的寻租现象、利益集团应运而生，很多原本简单的市场问题、法律问题变成复杂的权力问题、政治问题。第三，影响公共服务职能发挥。权力的扩张导致资源需求刚性加大、结构失衡，维护市场秩序、提供公共服务、促进社会公平方面的资源配置相对不足，履责意愿和质量相对降低。如此周而复始，经济社会发展就可能陷入恶性循环。

　　尽管目前我国距通过法治精准控权尚有一定距离，但是以理性控制权力、适度放活权利为思路，加快完善控权机制，强化实施、严格追责，使权力运行规范化、程序化、责任化，实现“无形之手”和“有形之手”良好协作，是我国经济发展的必然选择。

　　法律实施不到位问题。“法律的生命力在于实施”，法律实施不到位将是把经济社会发展纳入法治轨道的一大瓶颈。比如，有的法律质量不高、配套措施不全，守法成本高企的原因；有的法律程序不严、责任不全、追责不力；权力过度干预导致法律权威弱化；熟人社会中人情关系消解法律实施；等等。

　　提高法律的可实施性是解决法律实施不到位的一个重要前提。“法律应当是稳定的，但不能停止不前”。如果法律不能适应经济发展的新趋势、新变化，不能满足现实生活的规则需求，不能有效解决实际问题，人们自然不会去使用，何谈有效实施。这就要求我们，一要加快立法、修法进度，使法律能够尽快地满足经济发展新需求。二要善于和充分利用法律解释、人大专门决定等方式增强法律的适应性。大量的法律概念变化、法律冲突问题（如旧特别法与新一般法的冲突）可以通过法律解释及时解决，无须专门立法或者修法。很多经济社会发展带来的新情况，改革探索需要法律支持的问题，可以很好地通过法律解释、人大专门决定予以及时、高效地处理。充分发挥法律解释、人大专门决定的作用，是处理好法治与改革关系的一个重要途径，也是提高法律质量的一个重要手段，应当予以高度重视。三要进一步发挥司法的作用。可以在现有基础上，逐步探索让司法发挥促进“法律生长”和“法律完善”的作用，更加提高法律的适应性，使法律更加符合经济社会发展需要。

　　此外，还应明确，法律的成本效益分析对于法律实施具有重要意义。效率是市场经济的永恒命题，也是法治所追求的重要价值。如法律经济学家波斯纳所言，“它（普通法）不仅是一种定价机制，而且是一种能造成有效率资源配置的定价机制”。良好法律的重要标准之一，就是能够有效减少交易成本，否则不仅损害经济效率，自身也会难以施行，造成纸面法律悬而不用的尴尬，这恰恰是我国法律实施中的一个重大问题。事前对于法律实施可能需要的资源、可能耗费的成本、可能带来的收益没有较好的预测，事后对于法律实施的成本效益没有全面的分析，法律实施水平就难有大的改进。市场对于交易成本十分敏感，如果适用法律反而会增加成本，那么多数市场主体就很可能放弃法律，转而自行寻求其他更为便捷的途径解决问题。一段时期内，私了、寻租等现象的增加，很可能与我们法律实施的成本较高、效益不足有关。虽然说准确分析法律实施的成本效益难度较大，但是法经济学等相关研究成果已经较为丰富，在一些发达国家也有实践经验，值得我们抓紧研究、积极借鉴。加强法律的成本效益分析和相关制度建设，将是在法治轨道上推动经济发展无法回避的一个重要课题。

　　把经济社会发展纳入法治轨道的具体路径

　　随着社会主义市场经济体制和法治体系的持续完善，在全面深化改革与全面依法治国共同推进的过程中，进一步推动经济社会发展驶入法治轨道，应当着重抓好以下四个转化：

　　第一，推动价值理念转化为具体规则。“正义不仅应当得到实现，而且应以人们能够看得见的方式加以实现”。理念对于行为具有引导性，但是若仅仅停留于观念层面，缺少现实、稳定的制度激励和约束，就难以保证持久有效的引导效果。把经济社会发展纳入法治轨道最重要的任务之一，就是要加快把创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念转化为法律原则，把市场经济体制改革的保护产权、维护契约、平等交换、公平竞争、有效监管等理念转化为具体规则，融入主体制度、权利制度、交易制度、责任制度以及监管制度等制度体系中去，从而使抽象的理念变为可操作、可执行的规定，使导向信号转化为实际激励，真正实现价值理念的长期引导和制度规则的良性运行。

　　第二，推动政策规定转化为法律规范。首先，重大政策覆盖面广、系统性强，如果将其中涉及经济发展的重要内容，通过法定程序转化为全国人大的专门决定，既有利于完善市场经济法治体系的顶层设计，又有利于以法律手段保障贯彻落实，还有利于运用法律适用规则解决可能的法律冲突，同时也为具体法律的立改废释提供依据、赢得时间。应当说，这是提高党领导经济工作法治化水平、专业化能力的重要手段和途径。其次，具体的经济政策文件虽然出台便捷、调整灵活，但是程序性不强、透明度不高、民主性不足、稳定性不够、执行刚性欠缺。在法律制度空白时期，以政策文件来直接调节经济活动，确实可以满足经济发展的现实规则需求。我国社会主义法律体系已经形成，市场经济体制不断健全，政策调整经济的模式难以符合法治建设的更高要求，也不能适应市场经济发展的大趋势。成熟的市场经济必须以良好的法治体系为支撑，政策文件无法满足市场主体关于产权安全、规则稳定、权力规范、保障可靠的根本需求，也不能匹配市场经济分散决策的特点。政策调控看似灵活，实际上运用过多反而会抑制市场经济的活力、稳定性和可持续性。因此，应当着力将经济政策通过法定程序转化为法律规范（广义法律），既提高政策的可执行性，又增强政策的科学性、稳定性，也避免出现政策架空法律的非法治现象。

　　第三，推动义务要求转化为法律责任。法律作为国家强制力保障实施的正式制度，区别于其他制度的主要特征就是强制性，法律责任则是强制实施的法律表达和启动机制。可以说，法律责任在一定程度上代表了法律的“核心竞争力”。一方面，促进市场经济发展的各项具体要求，必须最终落实到责任，才能成为市场主体的稳定预期来源并影响其行为决策，从而发挥法律引导作用，保障义务要求的有效落实。另一方面，写入法律的义务或者要求，必须能够形成责任、可以强制实施。尽管法律也有信号作用，然而绝不能仅限于信号作用。缺少责任设置、只有信号作用的法律规定，就是“纸面上的法律”，实际与习惯、风俗、传统等非正式制度无异。因此，如果一项义务或者要求，其本身不适合设置法律责任和强制执行，则不应纳入法律，而以非法律的方式进行倡导为宜。

　　第四，推动运行过程转化为法定程序。市场交易、经济管理等各种经济活动，均有酝酿、决策、执行、监督、追责等一系列运行过程。把经济社会发展纳入法治轨道，应当着力推动重要经济过程的法定化、程序化。首先，这是市场经济发展的需要。很多重要的市场交易活动，例如签署合同、设立公司、发行证券等，已经实现了交易过程的法定程序转化。如前所述，这种转化为同类交易提供了可复制的操作模板，也为争议分歧提供了固定的解决方案，可以大大降低交易成本，提高市场效率。其次，这是规范权力的需要。以程序正当性为指引，将民主、公平、正义等价值融入程序设计，通过程序的科学分解和适当细化，实现权力运行的流程化、固定化、期限化、强制化，既可以有力地限制权力任性，也可以防止权力懈怠，以正确发挥市场监管、维护秩序、促进公平等重要作用。再次，这是改革创新的需要。切实履行法定程序意味着一定程度上的责任释放，这可以作为法治框架内包容创新、允许试错的一条重要思路，为增强经济发展的规范性与创造力、实现包容性发展提供途径和方法。

　　（作者系最高人民法院党组副书记、副院长）