政府性基金 须破除收支用管一体化

2015年08月17日 07:19   来源:经济参考报   冯俏彬

  国家审计署不久前发布了彩票资金审计结果,作为研究者,我更关注审计所发现的彩票公益金问题。审计报告指出的问题有以下几大类:一是虚报套取;二是挤占挪用;三是违反规定采购、账外核算;四是违规购建楼堂馆所、发放津贴补贴等。报告同时指出,近年来无论彩票公益金还是发行费均存在大额结余。

  这些问题都不出所料,与我此前所做政府性基金研究中发现的问题如出一辙,彩票审计报告为我们认识政府性基金提供了一个极其生动、鲜活的例子。

  近年来,我国政府性基金增长很快,以2014年为例,全国政府性基金总额达到54093.38亿元,占当年整个财政收入的40%左右,是除税收之外的政府第二大收入来源。但与税收相比,政府性基金在使用管理上很不透明,又多涉及水、电、油等民生产品,十分牵动社会神经。

  社会上对于政府性基金有以下几个方面的质疑:一是收取的法理依据不足,有研究者称,在数十项基金中,有明确征收依据的仅有六项;二是收取的标准不清楚,调整机制缺失;三是政府性基金使用管理信息不透明、不公开;四是历年均有大额结余,这在近年财政收支双双走高、地方政府债务负担沉重的背景下,十分引人注目。

  发生这些问题的主要原因在于政府性基金所采用的是一种“收、支、用、管”一体化的管理机制。追根溯源,政府性基金是在当时国家财政收入有限、财力不支但又必须要进行一些重大公共事业、建设工程的情况下,财政部门允许相关部门自行筹集经费所打开的一道口子。早期,各类政府性基金采用的是自收自支的办法,即部门自己收、自己用,财政部门基本不管。这种极端落后的管理造成的后果十分严重,一段时间各地方、各部门纷纷出台各色各样的收费项目,一度到了泛滥成灾的地步。

  如今,即使修订后的《预算法》已明确将所有政府收入和支出纳入全口径预算管理,部门仍然对相关政府性基金(另外还有各类收费)具有实质性的支配权。在现行财政管理制度下,政府性基金采用的是“列收列支”的方式,由相关部门负责征收、使用和管理,即使“收支两条线”已覆盖这些基金,部门对这些基金仍然具有实质性的支配权,这一点毋庸置疑。简言之,每项基金后面,都站着一个部门。

  由于缺乏制衡,由部门为主使用管理的政府性基金自然存在诸多共性问题。前述彩票资金审计结果中所指出的问题,广泛存在于每一项政府性基金的使用管理之中。

  必须指出,政府性基金不是我国独有,为支持重大基础设施、特定事项而实行专款专用的管理,在许多国家的理财实践中同样存在。如美国、英国、法国等一些发达国家,对于民航、交通、水利工程等重大基础设施项目,政府也给予支持和投入,也采用基金的方式单独管理。但收入方面,主要是通过规范的税收、收费来保证这些项目建设费用的后期债务偿还和建成后日常营运、维护的资金需要。税务部门负责取得收入,财政部门负责安排支出,项目管理部门只负责“管”和“用”,从而形成了适度分离、相互制衡的机制。另外,这些基金使用的信息全部公开,社会公信力很强。正是由于收钱的不用钱,用钱的不收钱,公共资金管理的规则才能全面地、普遍性地适用于这些基金,因此他们的基金就规范许多,效率高出许多,公众形象也好很多。

  应当认真学习借鉴国际经验,以破除政府性基金的“收、支、用、管”一体化为核心,全面改革基金收取的方式与渠道,制度性地分离“收钱的”和“用钱的”,切实保证重大基础设施、社会事业的正当资金需要,适度引入市场化的基金营运方式,力争基金的保值增值。与此同时,积极推进财政信息公开,全面公开基金收取与使用的详细信息,以防患于未然,避免一次又一次地在舆论强攻下才手忙脚乱被动应对的尴尬局面。

(责任编辑:武晓娟)

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