日前，一些地方出台的“不打麻将禁令”“不认干爹承诺”等“土政策”引发不小的争议。如何认识“土政策”的“土”与“不土”？“土政策”是否属于地方的政策创新？笔者想谈几点看法。
“土政策”指的是一地、一域、一部门、一单位适应自身范围的规定或办法，具有灵活性、具体性和地域性“小而特”的特点，其对应的是具有规定性、普遍性、全局性“大而普”的“统一政策”。
“土政策”产生的时代背景是我国的改革开放实践。中国的改革是在复杂多样的“地域场景”中推进和展开的。东部、中部、西部，沿海、内地、边疆，中国渐次开放、梯度开发、全面提升，工业化、城镇化与农业现代化交错共时推进，每一步改革都是在复杂多样的“地方实践”中摸索前进的。
中国的发展道路是全新的“道路探索”，没有先例可资“借鉴”。“摸着石头过河”经常需要靠地方性知识和智慧摸索而来的“土政策”。从联产承包到分田到户，从企业厂长责任制到股份制改造，从村委会产生到人民公社解体，每一步改革政策的“创新”都是在地方性“土政策”的普遍化实践中实现的。
在“问题倒逼改革”的发展压力下，中央不可能事无巨细地出台统一规划，便允许或默许各级政府根据需要，在不明显违背基本路线方针的情况下，大胆作出地方性的“实践创新”，这便是“土政策”出台的现实机理。一旦地方“土政策”试点成功，发展功效显著，中央即作出总结提升并制定统一政策在全国推广试点，进而转化为全局性政策，并可能提升到法律层面。
当然，在如此急剧快速多样发展的大转型时期，“土政策”有时也会“异化”。在招商引资、土地出让、税收减免、环境保护，甚至在提级晋升、退休辞职、福利待遇等方面的“土政策”，有时被地方官员拿来“谋私取利”，成了“歪政策”。这也是新时期中央统一治理“土政策”，加强政策统一性和法治化的现实根源。
保护地方各级干部的“创新”积极性，促使“土政策”提升为“地方创新”，而不至于异化为“歪政策”，关键在于其“合理、合法、可普遍化”。“合理”是指地方政策的宗旨是为了促进地方发展和人民幸福的公共利益;“合法”是指地方政策的制定应“于法有据”，符合中央的统一部署和法律规定;“可普遍化”是指地方政策的创新应当可以进一步总结提升并上升为全国性的政策和法律。这也是当前全面加强依法治国的题中应有之义。（作者是中国社科院政治学研究所研究员）
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